현대사회에서 광고가 갖는 의미와 기능은 매우 다양하다. 광고는 사회전반에 걸친 경제적 및 사회적 기능을 가지면서 소비자들에게 제품을 소개하거나 판매를 촉진하는 마케팅적인 기능을 가지고 있다.

따라서 자영업을 하는 이에게 광고는 영업을 위한 홍보의 수단이며 동시에 이익창출의 수단이라고 할 수 있다. 특히 옥외광고물은 소규모 영업을 영위하는 이들에게는 매우 특별하고 중요한 제도이자 수단이다.

그렇기 때문에 자영업자들의 옥외광고물 표시방법 및 설치 등의 광고행위를 제한하는 것은 영업 광고표현의 자유 및 직업수행의 자유, 평등권을 침해하는 것이 될 수 있다. 그런데 최근 세종특별자치시 행정중심복합도시 내 첫마을에 있는 일부 자영업자들이 옥외광고규제에 대한 헌법소원(2014헌마794)을 제출하여 눈길을 끌고 있다.

사안의 개요 헌법소원을 낸 청구인 7인(의사, 회계사, 건축사 등 포함)은 세종시의 한 상가에 입점하여 각자의 필요에 따라 상가 외벽에 ‘가로형 간판’을 설치하거나 자신의 영업장 창문의 안쪽에 현수막을 게시하거나 스티커 등을 부착하는 방법 등 ‘창문이용간판’을 설치하여 영업장에 대한 광고를 해왔다.

그런데 1년 후 행정중심복합도시건설청장으로부터 해당 광고들이 ‘옥외광고물 표시제한 특정구역 지정고시’에 적합하지 않다는 이유로 광고물 철거와 이를 이행하지 않으면 관계법령에 따라 이행강제금을 부과할 예정이라는 내용의 통지를 받았다.

따라서 청구인들은 이 고시로 인하여 가로형간판, 창문이용간판을 할 수 없는 상황이고, 광고물 설치도 매우 제한적으로 허용하고 있어서 매우 최소한의 범위에서만 광고행위를 할 수 있는 현실적인 어려움에 처했다.

행정관청에 법령의 구체적인 내용을 보충할 권한을 부여한 경우 헌법소원의 대상 돼 이에 7인의 자영업자들이 모여 헌법에서 정한 기본권이 심각하게 침해되었다고 주장하며 헌법소원을 낸 것이다. 이러한 헌법소원을 돕고자 세종법률사무소 배철욱 변호사는 신청서 작성 및 제출 등 모든 헌법소원심판의 과정에서 일체의 수임료 등의 비용을 받지 않고 무료로 진행하고 있다.

배철욱 변호사는 “세종특별자치시 중 행정중심복합도시는 계획도시인 만큼 광고 규제 등이 매우 심각한 상황”이라면서, “7인을 대리하여 ‘옥외광고물 표시제한 특정구역 지정고시, 즉 행정중심복합도시건설청 고시 제2013-33호로 제정된 것은 헌법에 위반된다’라는 결정을 구한 헌법소원을 청구하였다”고 설명하였다.

이와 관련하여 침해된 권리는 헌법 제11조 평등권, 제15조 직업수행의 자유, 제21조 (광고)표현의 자유이다. 그런데 일반적으로 행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐, 대외적인 구속력을 갖는 것이 아니어서 원칙적으로 헌법소원의 대상이 아니라고 할 수 있다.

이에 대해 배철욱 변호사는 “그러나 그 형식이 행정규칙이더라도 법령의 규정에 의해 행정관청에 법령의 구체적인 내용을 보충할 권한을 부여한 경우에는 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 가지므로 이 경우에는 헌법소원이 대상인 ‘법규명령’으로 인정된다”고 설명한다.

또한, 배 변호사는 “법령이 기본권을 직접 침해하더라고 법령 자체의 효력을 직접 다투는 방법이 별도로 존재하지 않는다”면서, “따라서 법규명령의 성격을 갖는 이 사건 고시가 기본권을 침해하더라도 이와 같이 직접 다툴 수 있는 방법이 전혀 없으므로 헌법소원의 적법요건 중 보충성을 충족하였다”고 설명했다. 현재, 이 사건은 적법성 심사를 통과한 후, 본안 심판에 회부된 상태이다. 효과 높은 광고활동 차단으로 막대한 영업활동 지장 초래해 아울러 옥외광고물의 종류가 총 16종이라는 사실을 감안하여 볼 때 그중 1개의 광고물만 이용할 수 있도록 한 것은 그 침해의 정도가 매우 크다고 할 것이다. 더욱이 기본인 가로형 간판은 2층 이하에 입주한 자들만 사용할 수 있어 3층 이상에 위치한 점포에 입주한 자들은 가로형 간판을 설치할 수 없어 광고활동에 상당한 어려움이 있다는 것이다.

배 변호사는 “다만 건물 4면 중 2면 이상이 도로에 접하고 있는 업소의 경우 총 2개까지 허용하도록 하였지만 각종 간판에 대한 규정의 설치조건을 보면 2층 이상에 입주한 청구인들은 2개는커녕 1개의 광고물도 설치할 수 없는 상황”이라고 전했다.

이러한 총 1개 내지 총 2개로 총량수를 늘여주었다고 하더라도 실제로는 각 광고마다 설정한 제약 때문에 1개의 옥외광고물의 설치가 불가능한 상황이여서 위 규정을 둠으로써 청구인들의 효과 높은 광고활동을 기대하기란 어렵다.

특히 배 변호사는 “옥외가 아닌, 창문을 이용하여 영업장의 안쪽에 현수막이나 스티커 등을 이용하여 광고하는 것까지 전면 금지하는 것은 지나친 침해이며, 이는 세종시가 계획도시라는 특수성을 감안하더라도, 과도한 규제가 아닐 수 없어, 침해의 최소성에 위반된다고 보인다”고 지적했다.

끝으로 배철욱 변호사는 “광고는 표현의 자유의 보호대상이 되는 동시에 직업 수행의 자유의 보호대상에 해당된다”면서, “여기에 더하여 이번의 경우처럼 차별의 목적이 분명하지 않는 것은 헌법에서 보장하는 평등권 침해의 여지도 있다고 보아야 한다”고 강조했다.

이번 헌법소원의 판결에 따라 앞으로 세종특별자치시에서 영업을 하는 자영업자들의 광고 범위의 향방이 결정지어질 수 있는 중요한 계기가 될 것으로 보인다.

[도움말: 세종법률사무소 배철욱 변호사]

온라인뉴스팀/