제2차 세계대전 이후 구축된 세계 자유무역 체제는 오랫동안 다양한 요인으로부터 위협을 받아왔다. 트럼프 대통령의 관세 정책에 대한 집착은 자유무역 체제를 흔들고 있으며, 장기적으로 볼 때 이에 못지않게 중요한 것은 북미 지역뿐만 아니라 유럽연합(EU)에서도 중국의 역할에 대한 비판이 점점 거세지고 있다는 점이다. 비판론자들은 중국이 자국 수출을 촉진하기 위해 대규모 보조금 정책을 시행하고 위안화를 저평가하며, 지식재산권을 존중하지 않는 등 세계 무역질서를 교란하고 있다고 본다. 하지만 이러한 비판은 최근에 제기된 것이 아닐 뿐만 아니라, 상당수는 중국에만 국한되는 것도 아니다. 수십 년 전 일본의 수출이 급격히 증가하던 시기에도, 미국은 엔화가 저평가됐으며 일본이 수입을 제한하기 위해 ‘알루미늄 야구 방망이가 위험하다’는 등 규제정책을 교묘하게 이용했다고 일본의 무역 관행을 비판한 바 있다.

거의 25년 전, 오늘날과는 달리 국제사회는 중국을 세계무역기구(WTO)의 새로운 회원국으로 환영했다. 당시 중국은 대부분의 개발도상국보다 더 엄격한 가입 조건을 수용하며 WTO에 가입했다. 물론 그 이후 중국이 WTO 규정을 철저히 준수했다고 보기는 어렵지만, 필자의 견해로는 중국이 세계 자유무역 체제에 미친 진정한 문제는 다른 데에 있다. 2001년 중국의 WTO 가입을 앞둔 2000년 당시, 중국의 국내총생산(GDP)은 빠르게 증가하고 있었으며, 수출은 GDP의 20.8%를 차지했다. 이는 당시 다른 주요 교역국들과 비슷한 수준이었다. 그러나 2024년에는 GDP 대비 수출 비중이 18.9%로 소폭 감소했음에도 불구하고, 중국은 세계 최대 수출국으로 부상했다. <그래프>에서 볼 수 있듯이, 2000년 중국의 수출 규모는 독일의 3분의 1, 미국의 5분의 1에 불과했지만, 2023년에는 독일의 거의 두 배, 미국보다 14% 더 많은 수준에 도달했다.

중국의 대외무역이 전 세계 고소득 국가들에 문제가 된 주된 이유는, 중국의 수출이 단순히 노동집약적 제품에 국한되지 않고, 빠른 속도로 대규모로 증가했기 때문이다. 그러나 그것만이 전부는 아니다. 중국의 무역 문제를 보다 정확히 이해하려면, WTO 가입 이후 중국이 어떻게 이처럼 급속한 경제 성장과 수출 확대를 이뤄냈는지를 살펴볼 필요가 있다. 1998년 말부터 2011년까지 중국의 GDP는 연평균 10.1%의 성장률을 기록했다. 그러나 2011년 이후 성장률은 점차 하락해 팬데믹 이전인 2019년에는 6.1%로 떨어졌고, 2023년과 2024년에는 약 5%대에서 안정됐다. 이러한 고속 성장기는 투자율, 즉 총고정자본형성률에 의해 주도됐는데 이 비율은 초기에는 GDP의 36% 수준이었으나 곧 40%를 넘어서 최고 47%에 달했다. 중국은 2001년부터 24년 연속으로 GDP의 40%를 초과하는 투자율을 유지했다. 필자가 아는 한, 이처럼 높은 수준의 투자가 이토록 오랜 기간 지속된 사례는 없다.

이처럼 높은 투자율도 그것이 생산적인 용도로 활용될 때에만 국가 발전에 긍정적인 요인이 될 수 있다. 중국의 경우, 가계 소비재 생산 및 연간 수출에 필요한 투자는 GDP 대비 40%를 초과하는 전체 투자율 가운데 절반 정도에 불과했던 것으로 보인다. 그렇다면 나머지 절반은 어디에 투자됐을까? 1949년 이후 1960~70년대를 거치며 중국은 소련과 유사한 투자 우선순위를 따랐으며, 이러한 우선순위는 주택 부문 투자를 사실상 등한시하고, 교통 인프라에 대한 투자 역시 최소한으로 제한하는 것이었다. 그 결과, 1970년대 이후 중국 도시 가정은 3인 가구 기준 20㎡ 미만의 협소한 주거 공간에서 생활해야 했고, 2차선 간선 도로망과 철도는 심각한 포화 상태였다.

대규모 투자 자금이 확보되자, 중국 정부는 1990년대 후반 소련식 계획경제의 우선순위를 과감히 버리고 교통 인프라의 현대화에 박차를 가했다. 약 20년에 걸쳐 중국은 미국의 고속도로망보다 더 긴 다차선 고속도로망을 전국에 건설했고, 유럽보다 방대한 고속철도망을 구축했으며, 각 성도(省都)와 주요 대도시에 현대식 대형 공항을 세웠다. 1990년대 후반의 주택 민영화는 주택 부문에서 공공 및 민간 투자를 견인한 핵심 동력이 됐다. 대형 오피스 빌딩 건설 역시 정부와 민간이 함께 추진한 사업이었다. 20년이 채 되지 않은 주택시장 호황 이후, 중국 도시 가정은 3인 가구 기준으로 약 100㎡ 규모의 아파트를 보유하게 됐다. 경제와 주택 시장의 동반 성장은 가계 소비 증가로 이어졌고, 1995년부터 2011년까지 가계 소비는 연평균 10.2% 증가했으며, 이후에도 매년 9%대의 성장률을 유지했다. 넓어진 신축 아파트에는 최신 냉장고, 가스레인지, 에어컨, 컬러 TV 등이 손쉽게 채워졌다.

중국 산업은 투자자와 소비자의 급속히 증가하는 수요를 충족하기 위해 빠르게 팽창했다. 그중에서도 철강 산업은 특정 산업이 어떻게 확장되었는지를 극적으로 보여주는 대표적인 사례다. 2000년 당시 중국은 이미 1억2850만톤의 조강(crude steel)을 생산하고 있었다. 당해 1억톤 이상을 생산한 국가는 일본(1억600만톤)과 미국(1억200만톤)뿐이었다.

그러나 이후 10여 년 동안 중국의 철강 생산량은 급증해 2011년에는 6억6300만톤에 달했다. 가전제품의 자국 생산 역시 꾸준하고 빠르게 증가했다. 하지만 문제는, 내수 시장이 포화되고 투자 수익률이 하락하면서 이들 제품에 대한 수요가 점차 둔화되기 시작했다는 점이다. 그중에서도 주택 시장이 가장 큰 타격을 받았다. 도시 주택 가격의 지속적인 상승이 한동안 신축 아파트 수요를 떠받쳤으나, 공실 상태임에도 가격 상승 자체가 하나의 투자 수단으로 작용하면서, 실제로 거주하지 않는 빈 아파트가 수천만 가구에 이르게 됐다.

결국 부동산 거품은 꺼졌고, 민간 부동산 개발업체들은 도산하기 시작했다. 신축 아파트 건설의 성장세가 둔화하면서 철강, 시멘트, 가전제품에 대한 수요도 함께 줄어들었다. 한편, 교통 인프라가 이미 세계적으로 부러움을 살 만한 수준에 도달했음에도, 중국 정부는 인프라 투자를 계속 이어갔다. 그러나 이러한 투자의 수익률은 점차 하락했고, 그에 따라 자국 철강 및 시멘트 수요도 동반 감소했다.

그럼에도 불구하고 철강 생산은 계속 증가했다. 2020년에는 철강 생산량이 10억톤을 넘어섰고, 현재까지도 이 수준이 유지되고 있다. 1998년, 중국은 연간 가정용 냉장고 1060만대, 컬러 TV 3500만 대를 생산했다. 2010년에는 각각 7300만대와 1억1800만 대로 증가했고, 2024년에는 각각 9900만대와 1억9800만대에 이르렀다. 이처럼 막대한 생산량을 중국 내수 시장에서 모두 흡수하려면, 중국 가정은 냉장고를 4~5년에 한 번, 컬러 TV는 2년에 한 번씩 새로 구입해야 한다는 계산이 나온다.

자국 시장이 감당할 수 있는 수준을 훨씬 넘어서는 생산 능력을 갖춘 산업에 있어, 잉여 생산분을 수출하려는 시도는 당연한 해결책이었다. 중국은 2009년 2500만톤의 압연강재(rolled steel)를 수출했고, 2024년에는 그 규모가 9000만톤으로 증가했다. 이에 대해 중국 정부가 이러한 공급을 보조하고 있다는 주장이 제기됐다. 그러나 직접적인 보조금 지급 여부와는 별개로, 과잉 생산에 막대한 고정 투자가 이미 이루어진 상황에서 중국 기업들이 잉여 제품을 평균 원가 이하로 판매하는 것은 불가피한 선택이었을 수 있다.

그러나 중국의 지속적인 수출 증가를 단지 기존 기업들의 과잉 생산에 따른 결과로만 보는 것은 잘못된 판단일 것이다. 임금 상승과 함께 중국은 점진적으로 보다 정교하고 첨단 기술 기반의 수출 구조로 전환해 왔다. 그 대표적인 사례가 최근 전기차 분야에서 드러난 중국의 압도적인 시장 지위다. 큰 흐름에서 보자면, 2023년 기준으로 과거 수십 년 전보다 훨씬 고도화된 기계류 및 운송 장비가 전체 수출의 49%를 차지했다. 반면, 식품·음료, 동식물성 기름, 노동집약적 제품은 12%를 약간 웃도는 수준에 머물렀으며, 이는 1980년 당시 50% 이상을 차지했던 것과는 뚜렷한 대조를 이룬다.

중국이 WTO 규정을 충실히 따르면서 이러한 성과를 모두 이뤘다고 주장하려는 것은 아니다. 실제로 중국이 해당 규정을 철저히 준수하지 않았다는 점은 분명하다. 그러나 오늘날 중국의 수출이 세계 무역체제에 심각한 문제로 떠오른 데에는 두 가지 이유가 있다. 첫째, 수출 규모가 지나치게 크다는 점, 둘째, 많은 산업이 두 자릿수 성장률이 끝없이 지속될 것이라는 전제 하에 투자를 지속해 왔다는 점이다.

이러한 상황에서 트럼프 2기 행정부의 대외무역 정책이 다시 등장하고 있다. 이 글을 쓰는 시점에서 미국에는 일관된 통상 전략이라고 할 만한 것이 존재하지 않는다. 트럼프 1기 행정부는 중국과의 무역수지 적자를 줄이겠다는 명분으로 중국산 수입품에 대한 관세를 인상했다. 그러나 이후 소득세 감세 조치가 시행되면서 미국의 전체 무역적자는 확대됐고, 공식 중국 통계에 따르면 미국의 대중 무역적자는2016년 미화 2510억달러에서 2020년 미화 3150억달러로 증가했다. 현재 트럼프 행정부의 무역 정책 관련 발언들 또한 일관성이 결여돼 있다.

마지막으로 한 가지 덧붙이자면, 과거와 같은 두 자릿수 수출 성장률이 중국에서 다시 나타날 가능성은 매우 낮다. 2014년부터 2024년까지 중국의 수출은 위안화 기준 연평균 5.9%, 미화 기준4.4% 증가하는 데 그쳤으며, 이는 중국의 GDP 성장률과 거의 유사한 수준에 불과하다.

드와이트 퍼킨스는 누구

미국 안에서 손꼽히는 중국·한국 등 아시아 지역 최고 전문가다. 1963년 하버드대 정치경제학과 교수가 돼 60년 넘게 이 대학에서 국제개발연구소(HIID)소장, 아시아센터소장 등 주요 직책을 맡았다. 중앙계획경제에서 시장경제로의 전환 등이 주요 연구 주제였다. 1978~1979년 중국을 방문해 덩샤오핑(鄧小平) 주석과 면담하기도 했다. 세계은행(WB), 포드재단 등에 자문도 했다. 한덕수 국무총리가 하버드대에서 박사 학위를 받는 과정에서 지도교수 중 한 명이었던 인연도 있다. 코넬대에서 동양학 학사 학위를 취득하고, 하버드대에서 경제학 석·박사 학위를 받았다.

Uncomfortable Truths about China and the Global Trading System

The liberal world trading system, built up after the end of the Second World War, has been under attack from a variety of sources for some time. US President Trump’s fascination with the use of tariffs is one such source. Equally important over the longer term has been the criticism, at least in North America and increasingly in the European Union, of the role of China. China, in the eyes of critics has been disrupting the world trading system to promote its exports using large subsidies and an undervalued exchange rate, lacks respect for intellectual property rights, and more. These criticisms of China, however, did not begin in recent years. Nor are many of these criticisms unique to China. US critics of Japan’s trading practices during that country’s rapid increase in exports decades ago also charged that the Japanese yen was undervalued, the country creatively used its regulatory system to restrict imports (aluminum baseball bats were dangerous), and more.

Nearly a quarter century ago, in contrast to today, the world welcomed China as a new member of the World Trade Organization. China at the time agreed to membership terms that were, if anything, stricter than those applied to most developing countries. China’s respect for WTO rules since that time has by no means been perfect, but the real problem with the impact of China on the world liberal trading system, in this writer’s opinion, lies elsewhere. In the year 2000, on the eve of Chinese WTO membership in 2001, Chinese exports were large at 20.8% of their rapidly increasing GDP, but much like those of many other large trading nations. By 2024 exports were down slightly as a share of GDP at 18.9%, but China had become the largest exporting country in the world. Table 1 tells the story. Chinese exports in 2000 were one third the size of Germany and one-fifth the size of the US. By 2023 they were nearly double those of Germany and 14% larger than those of the US.

A major part of the story of why China’s foreign trade has become a problem for many high-income trading countries around the world is simply the fact that China’s exports, and not just labor-intensive exports, have become so large so fast. That, however, is not the full story. To comprehend China’s trade challenge more completely, one needs to understand how China’s rapid GDP and export growth was achieved after China joined the WTO.

Between the end of 1998 and 2011 Chinese GDP grew at an annual rate of 10.1%. After 2011 the GDP growth rate began to fall reaching 6.1% in 2019 prior to the pandemic and eventually levelling off at roughly 5% in 2023 and 2024. The rapid growth period was driven by a rate of investment (gross capital formation) that started at 36 percent of GDP but soon rose over 40 percent reaching as high as 47 percent of GDP. China experienced 24 straight years of investment of 40 plus percent of GDP beginning in 2001. No country I am aware of has sustained that level of investment for such a long period.

Such a high rate of investment is only a positive factor in a country’s development if there are productive uses for that investment. In China the investment required to produce all domestic household consumer goods plus all the country’s annual exports was probably only about half of that 40 plus percent figure. How was the other half used? Beginning in 1949 and carrying on through the 1960s and 1970s, China had investment priorities similar to those of the Soviet Union. Those priorities largely ignored investment in housing and kept transport investment to a minimum. A Chinese urban family in the 1970s and beyond, as a result, had less than 20 square meters of living space for a family of three. At the same time, China had a trunk highway system with two lane highways and railroads that were forced to operate at far over full capacity.

Given the large investment funds potentially available, the government in the late 1990s abandoned Soviet style priorities and made a major effort to modernize the Chinese transport system. Over roughly two decades China built a modern multi lane limited access highway system longer throughout the country than that in the US, a high=speed rail system longer than the system in Europe, and large modern airports in all the provincial capitals and other large cities. Privatization of housing in the late 1990s was the major driver of both private and public investment in that sector. A major office building drive was also both a public and private effort. After an enormous housing boom of less than two decades, the average urban family of three owned an apartment of nearly 100 square meters. The economic and housing boom in turn made possible an annual increase in household consumption of 10.2 percent from 1995 through 2011 and for 9% a year in the years after that. New refrigerators, stoves, air conditioners, and color TV sets for the new larger apartments could be easily afforded.

Chinese industry expanded at an equally rapid pace to fill this rapidly rising demand of both investors and consumers. What happened with the steel industry is a particularly dramatic illustration of what happened to specific industries. In 2000 China was already producing 128.5 million tons of crude steel. The only other countries producing over 100 million tons of steel in that year were Japan and the US at 106 and 102 million tons. But in the next decade plus, steel output in China rose to 663 million tons (2011). The domestic production of household appliances also grew steadily and rapidly. The problem was that the boom in demand for these products began to slow as they saturated the domestic market and the rate of return on much of this investment began to fall. Housing was the hardest hit. Demand for new apartments was sustained for a time by the steady increase in the price of urban housing. Those rising prices made housing a good investment even if the apartment remained empty, and tens of millions of apartments were not occupied.

Eventually, however, the bubble burst and private real estate developers began to fail. The slowing growth of new apartments also meant that the demand for steel, cement and for household appliances began to decline. In a similar way, China already had transport infrastructure the envy of the world, but the government kept investing in more infrastructure. The return on this investment, however, was falling and the domestic demand for steel and cement was falling with it. The production of steel, however, continued to increase. It reached over one billion tons in 2020 and is still at that level today. In 1998 China produced 10.6 million household refrigerators and 35 million color TVs. By 2010 the annual production of refrigerators and color television sets rose to 73 and 118 million respectively and by 2024 their annual production had risen further to 99 and198 million. For the domestic market to absorb that production, Chinese families would have had to buy a new refrigerator every 4 or 5 years and a new color TV every two years.

For the many industrial sectors that had built capacity far beyond what the domestic market could absorb, the obvious solution was to try to export the surplus. China exported 25 million tons of rolled steel in 2009 rising to 90 million tons in 2024. The argument was that these new supplies were being subsidized by the Chinese government. But whether they were directly subsidized or not, it made sense for Chinese companies with large sunk investment costs in excess capacity to sell their surplus products at below average cost if necessary.

It would be a mistake, however, to see China’s continuing export growth as driven only by over-capacity in existing firms. As wages have risen, China has steadily made the transition to more sophisticated and higher technology exports. A major recent example is the country’s dominant position in electric automobiles. More generally today, machinery and transport equipment, much of it much more sophisticated than in earlier decades, accounted for 49% of China’s exports in 2023. Food, beverages, animal and vegetable oils, and labor-intensive manufactures accounted for only a little over 12%.as contrasted to over 50% in 1980.

This column is not arguing that China attained all these achievements while faithfully following the WTO rules. They clearly have not done so. The reason why China’s exports are a major problem for the world trading system today, however, is first, their large size and second, the fact that so many industries invested as if the double-digit growth spurt would never end.

It is into this world that we now have the Trump administration 2.0 approach to foreign trade. As this column is being written, there is no coherent US trade strategy. In the Trump administration’s first term, tariffs were raised on Chinese exports to the US with the stated purpose of lowering China’s trade surplus with the US. They then passed an income tax cut that increased the overall trade deficit and the deficit rose with China from US$251 billion in 2016 to US$ 315 billion in 2020 (based on official Chinese trade statistics). Current Trump administration trade policy statements make no more sense.

One final point-the double-digit growth rate of Chinese exports of the past is highly unlikely to occur again in the future. Since 2014 through 2024, Chinese exports have grown at only 5.9% (in renminbi) or 4.4% (in US$), roughly the same growth rate as China’s GDP.