Western Populism and China’s Leadership: A Train Clash? [Alicia Garcia-Herrero - HIC]

The European Elections, which had long been considered a boring political event, especially outside of Europe, has drawn enormous attention in different places, including in China. The results point to populism (especially far-right one) taking a stronger hold in the EU, which has drawn the attention of many observers even outside of the EU as well as in China. A more populist nature of European institutions may have important implications for the EU‘s stance as regards US-China strategic competition, which is why the Chinese leadership has been paying enormous attention to this event, compared to the past.

At the same time, the race towards the US Presidential Election is in full swing but with an increasingly likelihood of a second Trump Presidency. How a second Trump Presidency will shake the US-China rivalry is a crucial question without a clear answer. On the one hand Trump has kept an extremely aggressive stance on China, even worse than during its first campaign and close to disdain for the rest of Asia. On the other, Trump is well known to be pragmatic and interested in business relations, which is something China could leverage on.

In this note, the interrelations between these two crucial political events in the West and China are analyzed with some detail, in particular how more populists Western governments may affect their relations with China and China‘s role in the world.

The European Parliament elections, held between June 6 and June 9, 2024, took place against the backdrop of rapidly deteriorating EU-China economic relations. The reasons for this downward spiral are plenty but two stand out, namely China‘s increasingly obvious support for Russia in its aggression against Ukraine as well as growing overcapacity in a number of industrial sectors, which has led to a number of protective trade measures, notably the introduction by the EU Commission of countervailing duties on electric vehicles (EVs) produced in China.

How the new EU Commission and EU Parliament may look at EU-China economic relations and, more generally, China‘s global impact will depend on a number of factors. Starting with the Commission, the nomination of Von der Leyen for a second term as EU Commission President pushes the balance towards a harsh- if not harsher - approach towards China. At the same time, the nomination of Portugal’s ex-prime minister (PM), Costa, to the presidency of the European Council might introduce a more pro-China biased in the EU Council decision, at least based on China‘s growing economic influence in China during his mandate. Finally, Estonia’s Prime Minister Kallas being nominated to the position of EU High Representative might be less relevant than the other two, at least based on her first statement on China where she accommodates China‘s stance on Ukraine while criticizing Russia.

Based on the above, it does not seem as if China will be facing major uncertainty from EU Institutions with the big exception of the European Parliament, where the right-wing better performance will have a clear bearing on how China is perceived and also treated. The two key issues, support for Russia and economic damage to Europe because of overcapacity, might actually go in opposite directions. The former seems less relevant for far right parties, although Italian Prime Minister Meloni is clearly an exception given her hard stance on Russia, as well as Chin, especially given Italy‘s exit from the Belt and Road Initiative. The latter, China’s overcapacity and unfair competition for European exporters as well as in the Single Market, is one where right-wing parties may have a much clearer vision, based on their protectionist agendas. In particular, it is hard to imagine that the recently introduced countervailing duties on EVs produced in China will be lifted by a more conservative EU Parliament.

When it comes to the EU‘s stance on China, the cautious stance, epitomized by the 2019 publication of the EU-China Strategic Outlook, which framed the relationship as one of “partnership, competition, and systemic rivalry” has clearly evolved towards a more aggressive one where rivalry and competition dominate. In fact, in a decisive speech by President von der Leyen’s speech back in March 30, 2023, the tone was that of a threat, which clearly goes beyond competition if not rivalry. Since then the EU has embarked in developing its European Economic Strategy in which China plays a major role even if the document remains country agnostic.

Following these events, the EU-China summit held from December 7 to 8, 2023 marked the beginning of a new era in EU-China relations characterized by a much harsher stance. Whether this stance will be maintained will depend very much on the EU Parliament‘s composition and approach to China. This uncertainty poses challenges for European companies conducting business with China, as well as Chinese and global businesses operating in Europe, who must now navigate a more unpredictable regulatory environment.

Amid such high degree of uncertainty, China favours disunity at the EU level because the EU needs unity specially as far as foreign policy is concerned (unanimity requirement). China aims to cultivate allies within the European bloc, and this intent was evident during President Xi Jinping‘s recent European tour, which included Hungary and Serbia to France. Quest for divisions rather than offering solutions to the EU’s concerns about China‘s support for Russia or overcapacity have been President Xi’s response to the vailed criticism received by France‘s President Macron and Commission President von der Leyen. President Macron has lost control of the Parliament after the recent snap elections and Chancellor Scholz is weaker than ever within Germany’s coalition government. What seems clear is that any German government will need to deal with a real threat of China‘s retaliation, as has already been shown by the anti-dumping investigation into pork imports from the EU. This strategic decision is deemed to mainly target European agriculture rather than German automakers, possibly to leverage in trade negotiations, but this does not mean that cars will not be hit if China runs out of other options.

Beyond the risk of retaliation, the incoming Commission has many other investigations which it has initiated against Chinese subsidies, whether in solar panels or wind turbines, raising the stakes of additional retaliation and putting mor pressure on Member States not to follow the Commission on its trade defence measures against China.

Republican presidential nominee and former U.S. President Donald Trump(center) speaks as he campaigns in Charlotte, North Carolina, U.S. July 24, 2024. China''s President Xi Jinping(left) attends Shanghai Cooperation Organization (SCO) summit in Astana, Kazakhstan July 4, 2024. European Commission President Ursula von der Leyen celebrates after she was re-elected for a second term at The European Parliament in Strasbourg, eastern France on July 18, 2024. The background photo shows a container ship docked at PSA Tanjong Pagar Terminal in Singapore on September 28, 2016. [REUTERS·AFP]

Regarding the US, the 2024 US presidential election will set the course for relations with China for the next four years, with profound implications for global trade, diplomacy, and business exchange. While the US increasingly harsh position on China is bipartisan, important distinctions exist between Biden‘s and Trump’s policies on China. Biden‘s decision to step down on Sunday, July 21 and endorse Vice-President Kamala Harris as nominee for Democratic convention on August 19 where the Democratic Presidential candidate will be chosen should, in principle, not change the policies on China proposed by the Democratic party, and Biden in particular. Below is a quick comparison of Trump’s and Biden-Harris‘ economic policies which can most affect China.

On trade, Trump has clearly shown its teeth even more than Biden. While the latter has imposed 100% import tariffs on EVs, many other tariffs remain more moderate, including those on lithium batteries which the US still highly depends on China for. Trump, instead, the solution are universal baseline tariffs, as well as a mechanism to gradually increase tariffs on countries that have been deemed to devalue their currency or engage in other unfair trading practices. China is, obviously at the top of this list and Trump has been even explicit on the desired tariff to be imposed on Chinese imports, namely 60%.

As if this were not enough, Trump has also pledged to “end reliance on China” by revoking China‘s most-favoured national (MFN) status. Removing China’s MFN status would allow the US to subject it to all manner of discriminatory and unilateral trade tariffs, including imposing the 60% import tariffs previously mentioned. As if this were not enough, Trump has also announced that it will take China out of the US supply chain for critical goods, which basically equates to decoupling, rather than derisking which is the strategy followed by Biden so far.

Beyond trade, investment was already an important course of action in the first Trump administration with the tightening of the screening of Chinese companies acquiring assets in the US. Biden has gone even further by introduce outbound investment screening (i.e., on US companies investing in China). Going forward, it seems clear that foreign direct investment between the two countries will remain minimal no matter who wins the elections.

Finally, the most important area of containment both for Trump and Biden is technology. China‘s technological development is seen as a matter of national security not only because it has allowed China to move up the ladder and compete with the US, and the EU, in advanced manufacturing but, probably most importantly, because it is reducing the US lead in defence.

While keeping the same objective in mind, Trump and Biden have adopted different strategies on how to contain China technologically. Trump mostly focused on curbing collaboration with Chinese scientists within the US while Biden has introduced a wide range of export restrictions on key technologies and has even put pressure on allies to do the same, in particular Japan and Netherlands banning their export of advanced semiconductor components. If Trump wins the elections, one should expect a much smaller people-to-people exchange between the two countries, especially as far as researchers and students are concerned. Visa sanctions and travel restrictions will probably be key instruments towards this goal. Harris‘ victory would probably imply a much broader list of Chinese companies targeted with export controls. In both cases, US business operating in China are bound to suffer but also Chinese business thirsty for US technology to move up the ladder, all the more so in the case of dual technology. Given the pervasive dual use of emerging technologies, such as artificial intelligence, quantum computing and semiconductors, the US containment main end up creating two rather separate technological ecosystems for emerging technologies, with important consequences for the world.

Delving further on Trump‘s populist agenda, the US isolation is probably another important culprit, beyond China. This is because Trump’s intention to isolate China is not based on the support of the US allies but basically without them. This has become even more evident by Trump‘s choosing JD Vance as Vice President candidate on the Republican side. Further isolationism has enormous implications for the EU and other US, and not only China. This is particularly the case for technology as US allies are clearly on the US technological sphere and very dependent on it, especially the EU for whom the US is also its largest export market.

All in all, growing Western populism have shaped European elections, and even national ones like France‘s snap election, and is bound to have a huge impact in the US presidential elections. China is a key factor in both, given its huge size but also its massive impact on both EU and US economies. In the US case, China’s relevance is even larger as it is the only country in the world which is already challenging the US hegemony.

In the case of the European Union, the reshaping of the European institutions, from the Commission to the Parliament but also to the President of the European Council, could, in principle, further weaken EU-China relations (especially given the likely continuation of Commission President von der Leyen) but other factors play in China‘s favour. In the US case, Trump’s populism could further hit China beyond what Biden has already done but with an important caveat, namely Trump‘s unpredictability. What seems clear, though, is that Western populism is bound to push towards a more fragmented world in terms of trade and investment and, possibly, to two ecosystems as far as technology is concerned. The other ecosystem will be led by China with a Trump’s victory pushing for more fragmentation as the. US allies are found without much choice.

포퓰리즘·트럼프...분열로 가는 세계

유럽 선거는 특히 유럽 외부에서 오랫동안 지루한 정치 이벤트로 여겨져 왔으나, 이번에는 중국을 포함한 여러 곳에서 엄청난 관심을 끌었다. 이번 결과는 EU 내에서 포퓰리즘(특히 극우 포퓰리즘)이 더 강해지고 있음을 나타내며, 이는 EU 외부뿐만 아니라 중국에서도 많은 관찰자들의 관심을 끌었다. 유럽 기관들의 더 포퓰리즘적인 성격은 미국과 중국 간의 전략적 경쟁에 대한 EU의 입장에 중요한 영향을 미칠 수 있다. 이러한 이유로 중국 지도부는 과거에 비해 이번 선거에 매우 큰 관심을 기울이고 있다.

동시에 미국 대통령 선거를 향한 경주는 한창 진행 중이며, 두 번째 트럼프 대통령 임기 가능성이 점점 높아지고 있다. 두 번째 트럼프 대통령 임기가 미·중 경쟁에 어떤 영향을 미칠지는 명확한 답이 없는 중요한 질문이다. 한편으로, 트럼프는 중국에 대해 매우 공격적인 입장을 취해왔으며, 이는 첫 번째 선거 캠페인보다 더 심해졌고, 아시아 나머지 지역에 대한 경멸에 가깝다. 다른 한편으로, 트럼프는 실용적이고 비즈니스 관계에 관심이 많다는 점에서 중국이 이를 활용할 수 있는 기회를 제공할 수도 있다.

이 칼럼에서는 서구와 중국에서의 이 두 가지 중요한 정치적 사건 사이의 상호 관계를 상세히 분석하며, 특히 더 포퓰리즘적인 서구 정부가 중국과의 관계에 어떤 영향을 미칠지, 그리고 세계에서의 중국의 역할에 대해 다룬다.

지난 6월 6일부터 6월 9일까지 진행된 유럽 의회 선거는 급속히 악화하는 EU·중국 경제 관계의 배경 속에서 열렸다. 이러한 하락세의 이유는 많지만 두 가지가 특히 두드러진다. 첫째, 중국이 우크라이나에 대한 침략에서 러시아를 점점 더 명백히 지원하고 있다는 점이다. 둘째, 여러 산업 부문에서 과잉 생산 능력이 증가하면서 EU 집행위원회가 중국에서 생산된 전기차(EV)에 대한 상계 관세를 도입하는 등 여러 보호 무역 조치가 취해졌다는 점이다.

새로운 EU 집행위원회와 유럽 의회가 EU·중국 경제 관계 및 더 일반적으로 중국의 글로벌 영향력을 어떻게 바라볼지는 여러 요인에 따라 달라질 것이다. 우선, EU 집행위원장으로 폰데어라이엔이 두 번째 임기에 지명되면서 중국에 대한 강경-아니면 더 강경한-접근 방식이 주류를 이룰 가능성이 높아졌다. 동시에, 포르투갈 전 총리 코스타가 유럽 이사회 의장에 지명되면서 최소한 그의 임기 동안 중국의 경제적 영향력이 증가한 것을 감안할 때, EU 이사회 결정에서 더 친중적인 성향이 도입될 가능성이 있다. 마지막으로, 에스토니아 총리 칼라스가 EU 외교안보정책 고위대표로 지명되는 것은 중국에 대한 첫 번째 성명에서 그녀가 러시아를 비판하면서도 우크라이나에 대한 중국의 입장을 수용한 것을 감안할 때, 앞의 두 가지보다 덜 중요할 수 있다.

위 내용을 바탕으로 보면, 유럽 의회에서의 극우 정당의 더 나은 성과를 제외하고는 EU 기관들로부터 중국이 큰 불확실성에 직면할 것 같지는 않다. 극우 정당의 더 나은 성과는 중국이 어떻게 인식되고 대우받는지에 명확한 영향을 미칠 것이다. 두 가지 주요 문제인 러시아에 대한 지원과 과잉 생산으로 인한 유럽의 경제적 피해는 실제로 반대 방향으로 갈 수 있다. 전자는 극우 정당들에 덜 관련이 있을 수 있지만, 이탈리아 총리 멜로니는 러시아에 대한 강경한 입장과 이탈리아의 일대일로 이니셔티브 탈퇴를 감안할 때 명백한 예외다. 후자인 중국의 과잉 생산과 유럽 수출업자 및 단일 시장에서의 불공정 경쟁은 극우 정당들이 보호주의적 의제에 기반해 훨씬 명확한 비전을 가질 수 있는 분야다. 특히, 중국에서 생산된 전기차에 대한 최근 도입된 상계 관세가 더 보수적인 유럽 의회에 의해 철회될 가능성은 거의 없어 보인다.

EU의 중국에 대한 입장은 2019년 EU·중국 전략적 전망의 발표로 대표되는 신중한 입장에서, 관계를 ‘파트너십, 경쟁, 체제적 경쟁’으로 규정했던 것에서 경쟁과 체제적 경쟁이 지배적인 더 공격적인 입장으로 분명히 진화해 왔다. 사실, 2023년 3월 30일 폰데어라이엔 대통령의 결정적인 연설에서 그 어조는 경쟁이 아니라 위협에 가까웠다. 그 이후로 EU는 중국이 주요 역할을 하는 유럽 경제 전략을 개발하기 시작했지만, 해당 문서는 특정 국가를 명시하지 않았다.

이러한 사건에 이어, 2023년 12월 7일부터 8일까지 열린 EU·중국 정상회담은 훨씬 더 강경한 입장으로 특징지어지는 EU·중국 관계의 새로운 시대의 시작을 알렸다. 이 입장이 유지될지는 유럽 의회의 구성과 중국에 대한 접근 방식에 크게 좌우될 것이다. 이러한 불확실성은 중국과 거래하는 유럽 기업뿐만 아니라 유럽에서 활동하는 중국 및 글로벌 기업들에게 더 예측 불가능한 규제 환경을 헤쳐 나가야 하는 도전 과제를 제기한다.

이러한 높은 수준의 불확실성 속에서, 중국은 특히 외교 정책에 있어 일치가 필요한 EU 수준에서 분열을 선호한다(만장일치 요구). 중국은 유럽 블록 내에서 동맹국을 육성하려고 하며, 이 의도는 헝가리와 세르비아에서 프랑스에 이르는 시진핑 주석의 최근 유럽 순방 동안 분명히 드러났다. 러시아 지원이나 과잉 생산에 대한 EU의 우려에 대한 해결책을 제시하기보다는 분열을 추구하는 것이 시진핑 주석이 마크롱 프랑스 대통령과 폰데어라이엔 집행위원장의 은근한 비판에 대한 대응이었다. 마크롱 대통령은 최근 조기 선거 후 의회의 통제권을 잃었고, 숄츠 총리는 독일 연립 정부 내에서 어느 때보다 약한 위치에 있다. 분명한 것은 어떤 독일 정부도 이미 EU에서 수입되는 돼지고기에 대한 반덤핑 조사로 보여진 바와 같이 중국의 보복 위협을 실제로 다뤄야 할 필요가 있다는 것이다. 이 전략적 결정은 주로 유럽 농업을 겨냥한 것으로 보이며, 무역 협상에서 지렛대로 활용하기 위한 것이지만, 이는 중국이 다른 옵션이 다 떨어질 경우 자동차도 타격을 받을 수 없다는 것을 의미하지는 않는다.

보복의 위험을 넘어, 새로 들어서는 집행위원회는 태양광 패널이나 풍력 터빈을 포함한 중국 보조금에 대해 이미 시작한 여러 조사를 진행하고 있어 추가 보복의 가능성을 높이고 있다. 이는 회원국들에게 중국에 대한 무역 방어 조치에서 집행위원회를 따르지 말도록 더 많은 압력을 가하고 있다.

미국의 경우, 2024년 미국 대통령 선거는 향후 4년 동안 중국과의 관계를 설정하게 될 것이며, 이는 세계 무역, 외교, 비즈니스 교류에 깊은 영향을 미칠 것이다. 미국의 점점 더 강경해지는 중국에 대한 입장은 양당의 공통된 입장이지만, 바이든과 트럼프의 중국 정책에는 중요한 차이점이 있다. 바이든 대통령이 7월 21일 일요일에 사임하고 8월 19일 민주당 전당대회에서 민주당 대통령 후보로 지명될 카멀라 해리스 부통령을 지지하기로 한 결정은 원칙적으로 민주당, 특히 바이든이 제안한 중국에 대한 정책을 변경하지 않을 것이다. 아래는 중국에 가장 큰 영향을 미칠 수 있는 트럼프와 바이든-해리스의 경제 정책을 간단히 비교한 것이다.

무역에 관해서는, 트럼프가 바이든보다 더욱 강경한 입장을 보였다. 바이든이 전기차(EV)에 100%의 수입 관세를 부과했지만, 리튬 배터리와 같은 다른 많은 관세는 더 온건하게 유지되고 있다. 미국은 여전히 리튬 배터리에 대해 중국에 크게 의존하고 있기 때문이다. 반면에 트럼프의 해결책은 보편적인 기본 관세와 함께 통화를 평가절하하거나 다른 불공정한 무역 관행에 참여한 것으로 판단된 국가에 대해 점진적으로 관세를 증가시키는 메커니즘이다. 중국은 당연히 이 목록의 맨 위에 있으며, 트럼프는 중국 수입품에 부과할 관세 비율, 즉 60%를 명시적으로 제시했다.

이것만으로도 충분하지 않은 것처럼, 트럼프는 또한 중국의 최혜국 대우(MFN) 지위를 철회해 “중국에 대한 의존을 끝내겠다”고 약속했다. 중국의 MFN 지위를 제거하면 미국은 중국에 대해 차별적이고 일방적인 무역 관세를 부과할 수 있게 되며, 여기에는 앞서 언급한 60% 수입 관세가 포함된다. 이뿐만 아니라, 트럼프는 또한 중요한 물품에 대한 미국의 공급망에서 중국을 제외하겠다고 발표했는데 이는 기본적으로 디리스킹이 아닌 디커플링(탈동조화)에 해당하며, 이는 지금까지 바이든이 따르던 전략과는 다르다.

무역을 넘어서 투자도 첫 번째 트럼프 행정부에서 중요한 조치였으며, 미국 내 자산을 인수하는 중국 기업들에 대한 심사를 강화했다. 바이든은 한 발 더 나아가 미국 기업의 중국 투자를 심사하는 아웃바운드 투자 심사 제도를 도입했다. 앞으로 두 나라 간의 외국인 직접 투자는 누가 선거에서 이기더라도 최소한으로 유지될 것임이 분명해 보인다.

마지막으로, 트럼프와 바이든 모두에게 가장 중요한 억제 분야는 기술이다. 중국의 기술 발전은 단순히 중국이 경제적으로 성장해 미국 및 EU와 첨단 제조업에서 경쟁할 수 있게 했기 때문만이 아니라, 아마도 가장 중요한 이유로 미국의 국방 우위를 감소시키고 있기 때문에 국가 안보 문제로 여겨지고 있다. 동일한 목표를 유지하면서도 트럼프와 바이든은 중국을 기술적으로 억제하는 방법에 대해 다른 전략을 채택했다. 트럼프는 주로 미국 내에서 중국 과학자들과의 협력을 억제하는 데 중점을 뒀고, 바이든은 핵심 기술에 대한 광범위한 수출 제한을 도입했으며 일본과 네덜란드와 같은 동맹국들에도 같은 조치를 취하도록 압력을 가했다. 특히 첨단 반도체 부품의 수출 금지가 여기에 포함된다. 만약 트럼프가 선거에서 승리한다면, 특히 연구원과 학생을 포함한 두 나라 간의 인적 교류가 훨씬 줄어들 것으로 예상된다. 비자 제재와 여행 제한이 이 목표를 달성하는 주요 수단이 될 가능성이 높다. 해리스가 승리할 경우, 수출 통제를 받는 중국 기업의 목록이 훨씬 더 광범위해질 것이다.

어떤 경우든, 중국에서 활동하는 미국 기업과 기술 진보를 위해 미국 기술을 필요로 하는 중국 기업 모두가 타격을 받을 것이다. 특히 이중 기술의 경우 더 심각할 것이다. 인공지능, 양자 컴퓨팅, 반도체와 같은 신흥 기술의 광범위한 이중 사용을 고려할 때, 미국의 억제 조치는 결국 신흥 기술에 대해 두 개의 별개의 기술 생태계를 만들어낼 수 있으며, 이는 세계에 중요한 영향을 미칠 것이다.

트럼프의 포퓰리스트 의제를 더 깊이 들여다보면, 중국 외에도 미국의 고립주의가 또 다른 중요한 원인일 가능성이 높다. 트럼프가 중국을 고립시키려는 의도는 미국 동맹국들의 지원을 바탕으로 하지 않고 기본적으로 그들 없이 이뤄지고 있다. 이는 트럼프가 공화당 부통령 후보로 JD 밴스를 선택함으로써 더욱 분명해졌다. 추가적인 고립주의는 EU와 다른 미국 동맹국들뿐만 아니라 중국에도 막대한 영향을 미친다. 이는 특히 기술 분야에서 두드러지는데, 미국 동맹국들은 명확히 미국의 기술권에 속해 있고 매우 의존적이며, 특히 EU는 미국이 최대 수출 시장이기 때문이다.

전반적으로, 서구의 포퓰리즘 증가는 유럽 선거뿐만 아니라 프랑스의 조기 선거와 같은 국가 선거에도 영향을 미쳤으며, 미국 대통령 선거에도 큰 영향을 미칠 것이다. 중국은 그 거대한 규모와 EU 및 미국 경제에 미치는 엄청난 영향 때문에 이들 모두에서 중요한 요소다. 미국의 경우, 중국의 중요성은 더욱 크다. 왜냐하면 세계에서 유일하게 미국의 패권에 도전하고 있는 나라가 바로 중국이기 때문이다.

유럽연합의 경우 집행위원회에서부터 의회, 그리고 유럽 이사회 의장까지 유럽 기관들의 재편성은 원칙적으로 EU·중국 관계를 더욱 약화시킬 수 있다(특히 집행위원장 폰데어라이엔의 연임 가능성을 감안할 때). 그러나 다른 요인들은 중국에게 유리하게 작용할 수 있다. 미국의 경우, 트럼프의 포퓰리즘은 바이든이 이미 가한 조치 이상으로 중국에 타격을 줄 수 있지만, 중요한 경고는 트럼프의 예측 불가능성이다. 그러나 분명한 것은 서구의 포퓰리즘이 무역과 투자 측면에서 더 분열된 세계로 나아갈 것이며, 아마도 기술 측면에서는 두 개의 생태계로 나뉠 가능성이 있다는 점이다. 다른 생태계는 중국이 주도하게 될 것이며, 트럼프의 승리는 더 많은 분열을 초래할 것이다. 미국의 동맹국들은 별다른 선택의 여지가 없게 될 것이다.