“Is Benefit-Cost Analysis Helpful for Environmental Regulation?” [Robert N. Stavins - HIC]

As climate change and other environmental, resource, and energy policies, programs, and regulations are now under consideration by countries around the world, this is a good time to step back from the political fray that dominates debates in many countries, and reflect instead on some fundamental questions about environmental policy from an economic perspective.

One such question is whether economic analysis ― in particular, the comparison of the benefits and costs of proposed policies ― can play a truly useful role in formulating, adopting, and implementing public policies, or is it little more than a distraction of attention from more important perspectives on public policy, or ― worst of all ― is it counter-productive, even antithetical, to the development, assessment, and implementation of sound policy in the environmental, resource, and energy realms? This question about the usefulness of benefit-cost analysis is of great importance.

For many years, there have been calls from some quarters for greater reliance on the use of economic analysis in the development and evaluation of environmental regulations. As I have noted in previous columns, most economists would argue that economic efficiency ― measured as the difference between benefits and costs ― ought to be one of the key criteria for evaluating proposed regulations. (See “How Do Economists Think About the Environment?”, The Korea Herald, January 9, 2024). Because society has limited resources to spend on regulation, such analysis can help illuminate the trade-offs involved in making different kinds of social investments. In this sense, it would seem irresponsible not to conduct such analyses, since they can inform decisions about how scarce resources can be put to the greatest social good.

In principle, benefit-cost analysis can also help answer questions of how much regulation is enough. From an efficiency standpoint, the answer to this question is simple ― regulate until the incremental benefits from regulation are just offset by the incremental costs. In practice, however, the problem is much more difficult, in large part because of inherent problems in measuring marginal benefits and marginal costs. In addition, concerns about distributional equity, fairness, and process may be very important economic and non-economic factors. Regulatory policies inevitably involve winners and losers, even when aggregate benefits exceed aggregate costs.

“비용-편익 분석은 환경 규제에 도움이 될까?” [로버트 스타빈스 - HIC] — 캐나다 브리티시컬럼비아주 버나비에 있는 캐나다 정부 소유 송유관 확장 공사의 모습 [로이터]

A drone view of three berths able to load vessels with oil is seen after their construction at Westridge Marine Terminal, the terminus of the Canadian government-owned Trans Mountain pipeline expansion project in Burnaby, British Columbia, Canada, April 26, 2024. [REUTERS]

Over the years, policy makers have sent mixed signals regarding the use of benefit-cost analysis in policy evaluation. For example, in the United States, the U.S. Congress has passed several statutes to protect health, safety, and the environment that effectively preclude the consideration of benefits and costs in the development of certain regulations, even though other statutes actually require the use of benefit-cost analysis. At the same time, Presidents Carter, Reagan, Bush, Clinton, Bush, Obama, Trump, and Biden all put in place formal processes for reviewing the economic implications of major environmental, health, and safety regulations. It appears to be the case that the executive branch, charged with designing and implementing regulations, has seen a greater need than the Congress, the legislative branch, to develop a yardstick against which regulatory proposals can be assessed. Benefit-cost analysis has been the yardstick of choice throughout this period.

It was in this context that more than twenty-five years ago, a group of economists from across the political spectrum jointly authored an article in Science magazine, asking whether the use of benefit-cost analysis by government could lead to better environmental, health, and safety laws and regulations (“Is There a Role for Benefit-Cost Analysis in Environmental, Health, and Safety Regulation?”, Science, April 12, 1996). That diverse group included Kenneth Arrow, Maureen Cropper, George Eads, Robert Hahn, Lester Lave, Roger Noll, Paul Portney, Milton Russell, Richard Schmalensee, Kerry Smith, and myself. That article and its findings are particularly timely today, not only in the United States, but around the world.

In the article, we suggested that benefit-cost analysis has a potentially important role to play in helping inform regulatory decision making, though it should not be the sole basis for such decision making. We offered eight principles.

First, benefit-cost analysis can be useful for comparing the favorable and unfavorable effects of policies, because it can help decision makers better understand the implications of decisions by identifying and, where appropriate, quantifying the favorable and unfavorable consequences of a proposed policy change. But, in some cases, there is just too much uncertainty to use benefit-cost analysis to conclude that the benefits of a decision will exceed or fall short of its costs.

Second, decision makers should not be precluded from considering the economic costs and benefits of different policies in the development of regulations. Removing statutory prohibitions on the balancing of benefits and costs can help promote more efficient and more effective regulation.

Third, benefit-cost analysis should be required for all major regulatory decisions. The scale of a benefit-cost analysis should depend on both the stakes involved and the likelihood that the resulting information will affect the ultimate decision.

Fourth, although agencies should be required to conduct benefit-cost analyses for major decisions, and to explain why they have selected actions for which reliable evidence indicates that expected benefits are significantly less than expected costs, those agencies should not be bound by strict benefit-cost tests. Factors other than aggregate economic benefits and costs may be important. As I noted above, concerns about distributional equity, fairness, and process may be important factors.

Fifth, benefits and costs of proposed policies should be quantified wherever possible. But not all impacts can be quantified, let alone monetized. Therefore, care should be taken to assure that quantitative factors do not dominate important qualitative factors in decision making. But if an agency wishes to introduce a “margin of safety” into a decision, it should do so explicitly.

Sixth, the more external review that regulatory analyses receive, the better they are likely to be. Retrospective assessments should be carried out periodically. No single institution, let alone single analyst has cornered the market on wisdom. Critical review can only be helpful.

Seventh, a consistent set of economic assumptions should be used across analyses for calculating benefits and costs. Key variables include the social discount rate, the value of reducing risks of premature death and accidents, and the values associated with other improvements in health.

Eighth, while benefit-cost analysis focuses primarily on the overall relationship between benefits and costs, a good analysis will also identify important distributional consequences for important subgroups of the population.

From these eight principles, we concluded that benefit-cost analysis can play an important role in legislative and regulatory policy debates on protecting and improving the natural environment, health, and safety. Although formal benefit-cost analysis should not be viewed as either necessary or sufficient for designing sensible public policy, it can provide an exceptionally useful framework for consistently organizing disparate information, and in this way, it can greatly improve the process and hence the outcome of policy analysis.

If properly done, benefit-cost analysis can be of great help to agencies participating in the development of environmental, resource, and energy regulations, and it can likewise be useful in evaluating agency decision making and in shaping new laws.

비용-편익 분석은 환경 규제에 도움이 될까?

현재 전 세계 국가들이 기후 변화를 비롯한 기타 환경, 자원, 에너지 관련 정책과 프로그램 및 규제를 고려 중인 만큼, 바로 지금이 많은 국가에서 담론을 주도하고 있는 정치적 논쟁에서 한발 물러나 경제적인 관점에서 환경 정책에 관한 몇 가지 근본적인 질문들을 살펴볼 좋은 시기라고 생각된다.

근본적인 질문 중 하나는 경제적인 분석, 특히 제안된 정책의 비용과 편익을 비교하는 분석이 공공 정책을 수립, 채택, 시행하는 데 정말 유용한 역할을 할 수 있는지 아니면 공공 정책의 더 중요한 측면으로부터 사람들의 관심을 분산시키는 데 지나지 않는지 그것도 아니면 최악의 경우 환경, 자원, 에너지 영역에서 건전한 정책을 개발, 평가, 시행하는 데 있어 역효과 또는 정반대의 효과를 내는지에 관한 것이다. 비용 편익 분석의 효용성에 대해 묻는 이 질문은 매우 중요하다.

수년 동안 환경 규제 개발 및 평가에 있어 경제적 분석에 대한 의존을 더 확대해야 한다는 목소리가 일각에서 제기돼 왔다. 이전 칼럼에서 언급했듯이, 대부분의 경제학자들은 편익과 비용의 차로 측정되는 경제적 효율성이 규제 제안을 평가하는 주요 기준 중 하나가 돼야 한다고 주장한다. 사회가 규제에 지출할 수 있는 자원은 한정돼 있기 때문에 이러한 분석은 다양한 종류의 사회적 투자 사이의 이해득실(trade-off)을 밝히는 데 도움이 될 수 있다. 경제적 분석은 어떻게 하면 희소한 자원을 최대의 사회적 이익을 위해 사용할 수 있는가에 대한 의사 결정에 필요한 정보를 제공해 줄 수 있기 때문에, 이런 측면에서는 경제적 분석을 수행하지 않는 것이 무책임해 보일 수 있다.

또한 원칙적으로 편익-비용 분석은 어느 정도의 규제가 충분한 규제인지 답을 찾는 데 도움이 될 수 있다. 효율성의 관점에서 보면 이 질문에 대한 답은 간단하다. 규제에 드는 증분 비용이 규제로 인한 증분 편익을 상쇄하는 시점까지 규제하면 되는 것이다. 그러나 실제로는 주로 한계 편익 및 한계 비용 측정이 갖는 본질적인 문제들로 인해 이보다 훨씬 복잡하다. 게다가 분배 형평성과 공정성 및 절차에 대한 우려들도 매우 중요한 경제적, 비경제적 요소일 수 있다. 총 편익이 총 비용을 초과하는 경우에도 규제 정책에는 필연적으로 승자와 패자가 존재하기 때문이다.

수년 동안 정책 입안자들은 정책 평가에 비용-편익 분석을 사용하는 것에 대해 서로 상충되는 신호들을 보내왔다. 미국의 경우, 사실 상 다른 법령들이 비용-편익 분석의 사용을 요구하고 있음에도 불구하고 미국 의회는 보건, 안전 및 환경을 보호하기 위해 특정 규제의 개발에 대해서는 편익과 비용을 고려하는 것을 사실상 배제하는 여러 법령을 통과시켰다.

하지만 동시에 카터, 레이건, 부시, 클린턴, 부시, 오바마, 트럼프, 바이든 대통령은 모두 주요 환경, 보건, 안전 관련 규제의 경제적 영향을 검토하기 위한 공식적인 절차를 마련했다. 규제를 설계하고 시행하는 책임이 있는 행정부는 입법부인 의회보다 규제 제안을 평가할 수 있는 척도에 대한 필요성을 더 크게 느끼고 있는 것으로 보인다. 이 기간 동안에는 비용-편익 분석이 계속해서 그 척도로 선택돼 왔다.

25년도 더 전에 다양한 정치 성향의 경제학자들이 모여 공동으로 사이언스지(紙)에 정부의 비용-편익 분석 사용이 더 나은 환경, 보건, 안전 관련 법과 규제로 이어지는가를 다루는 글을 기고한 것은 이러한 맥락에서였다. 이 다양한 경제학자 중에는 필자와 함께 케네스 애로(Kenneth Arrow), 모린 크로퍼(Maureen Cropper), 조지 이즈(George Eads), 로버트 한(Robert Hahn), 레스터 레이브(Lester Lave), 로저 놀(Roger Noll), 폴 포트니(Paul Portney), 밀턴 러셀(Milton Russell), 리처드 스말렌시(Richard Schmalensee), 케리 스미스(Kerry Smith) 가 포함돼 있었다. 이 기고문과 이 기고문이 밝혀낸 사실들은 특히나 지금 미국뿐 아니라 전 세계적으로 시의적절하다.

이 기고문에서 우리는 비용-편익 분석이 규제 관련 의사 결정을 위한 정보 제공이라는 잠재적으로 중요한 역할을 한다고 제안하긴 했지만, 이것이 의사 결정의 유일한 토대가 돼선 안 된다고 말했다. 이와 관련해 우리는 8가지 원칙을 제시했다.

첫째, 비용-편익 분석은 제안된 정책 변경의 긍정적, 부정적 결과를 식별하고 또 가능한 경우 정량화함으로써 의사 결정자들이 그 결정의 영향을 더 잘 이해할 수 있도록 도와주기 때문에 정책의 긍정적인 효과와 부정적인 효과를 비교하는 데 유용할 수 있다. 그러나 편익-비용 분석만을 통해 이 의사결정의 편익이 비용보다 클 것인지 작을 것인지 결론을 내리기엔 불확실성이 너무 큰 경우들도 존재한다.

둘째, 의사 결정자들은 규제 개발 시 여러 정책의 경제적 비용과 편익에 대한 고려를 배제해서는 안 된다. 편익 대 비용을 견줘 보는 것을 금지하는 법령을 없앤다면 더 효율적이고 더 효과적인 규제를 촉진하는 데 도움이 될 것이다.

셋째, 규제와 관련한 주요 의사 결정을 내릴 땐 비용-편익 분석이 항상 요구돼야 하고, 분석의 규모는 관련된 이해관계와 분석 결과가 최종 결정에 영향을 미칠 가능성에 따라 달라져야 할 것이다.

넷째, 정부 기관들은 주요 의사 결정에 대해 비용-편익 분석을 수행하고 또 기대되는 편익이 예상되는 비용보다 상당히 적다고 보여주는 믿을 만한 증거에도 불구하고 왜 특정 조치들을 수행하기로 결정했는지 설명하도록 요구돼야 하지만, 그렇다고 엄격한 비용-편익 분석에 너무 얽매여서는 안 된다. 경제적인 총 편익과 총 비용 이외의 다른 요소들이 중요할 수도 있기 때문이다. 위에서 언급했듯이 분배 형평성, 공정성 및 절차에 대한 우려가 중요한 요소일 수 있다.

다섯째, 제안된 정책의 편익과 비용은 가능한 한 정량화돼야 한다. 그러나 모든 영향을 금전적으로 환산하는 것은 물론 정량화할 수 있는 것도 아니다. 그러므로 의사 결정에서 정량적인 요인들이 중요한 정성적인 요인들을 지배하지 않도록 주의를 기울여야 한다. 정부 기관이 의사 결정에 ‘안전 마진(margin of safety)’을 도입하고 싶다면 반드시 명시적으로 그렇게 해야 한다.

여섯째, 규제 분석은 외부 검토를 받으면 받을수록 더 개선될 가능성이 있다. 후향적 평가도 정기적으로 수행돼야 한다. 그 어떤 한 명의 분석가나 하나의 기관도 지혜의 시장을 독점하고 있지는 못하기에 비판적인 검토는 백익무해하다.

일곱째, 편익과 비용을 계산하기 위한 여러가지 분석 전반에 걸쳐 일관된 경제적 가정이 사용돼야 한다. 주요 변수로는 사회적 할인율, 조기 사망 및 사고의 위험을 감소시키는 것의 가치, 기타 보건적 개선과 관련된 가치 등이 있을 것이다.

여덟째, 비용-편익 분석은 주로 편익과 비용 간의 전반적인 관계에 초점을 맞추지만, 좋은 분석은 중요한 하위인구집단에 대한 분배적 영향 또한 식별해낼 것이다.

이 8가지 원칙을 통해 우리는 편익-비용 분석이 자연 환경, 보건, 안전의 보호 및 개선과 관련된 입법 또는 규제 정책에 대한 논의에 중요한 역할을 할 수 있다는 결론을 내렸다. 공식적인 비용-편익 분석이 합리적인 공공 정책 설계의 필요조건이나 충분조건으로 간주돼선 안 되지만, 이는 이질적인 정보를 일관되게 정리하는 데 매우 유용한 틀을 제공할 수 있으며, 이렇게 함으로써 절차 및 정책 분석의 결과를 크게 개선할 수 있다.

제대로 수행된다면 비용-편익 분석은 환경, 자원, 에너지 규제 개발에 참여하는 기관에 큰 도움이 될 수 있고 기관의 의사 결정을 평가하고 새로운 법률의 형태를 잡는 데도 유용할 수 있다.