What should the Ishiba government’s economic policy be under political turmoil? [SHIN-ICHI FUKUDA - HIC]

On October 27, Japan‘s Lower House elections were held and the ruling Liberal Democratic Party (LDP) lost a large number of seats. Even with the coalition with New Komeito, Mr. Ishiba, who became the new Prime Minister on October 1, failed to achieve a majority. This was the first time in 15 years that the LDP had lost its majority in the Lower House. Japan will inevitably experience political instability in the near future. The primary reason for the LDP’s failure was the slush fund scandal involving its members. In light of the election results, opposition parties, which have greatly increased their seats in the Lower House, will intensify their offensive against the Ishiba government.

There is a growing concern that political turmoil could delay the structural reforms needed to achieve sustainable growth in the Japanese economy. One pillar of the economic policy announced by Mr. Ishiba immediately after he became Prime Minister was “revitalization of local economies.” In Japan, the growing elderly and declining working-age populations are expected to severely constrain public finances and economic growth in the future. This problem is more severe in rural areas, where the birth rate is declining and the population is aging much faster than in urban areas. If this trend continues, the rural population is expected to decline by approximately 40% by 2060, making it difficult for more than a quarter of the local governments to fulfill their administrative functions.

Japan's new Prime Minister Shigeru Ishiba attends a press conference at the prime minister's office in Tokyo on October 1, 2024. Photo: Yuichi Yamazaki/Pool/AFP.

The rapid population decline not only reduces the potential growth rate through labor shortages but also threatens to depress aggregate demand through market contraction.

The rapid population aging places a heavy fiscal burden on the working age population of these regions. If local economies cannot halt the decline in the birth rate and aging of society through dramatic structural reforms, they will suffer from secular stagnation, which will have a serious negative impact on the Japanese economy. Prime Minister Ishiba‘s “Local Economy Revitalization” initiative, which aims to fundamentally reform local economies and achieve balanced and sustainable growth, is one of the most important policy issues that Japan must address immediately. A paradoxical phenomenon in understanding Japan’s declining birthrate and aging population is that the population is aging faster in rural areas with relatively high fertility rates than in metropolitan areas with low fertility rates. For example, if we compare data from different prefectures in Japan, we can observe a positive correlation between the total fertility rate (the average number of children born to a woman over her lifetime) and the aging rate (the share of the population aged 65 years and older).

Theoretically, it is natural for regions with high total fertility rates to have more children and a lower aging rate than those with low fertility rates. Okinawa, a prefecture located far from Honshu Island, has such natural characteristics; its total fertility rate is the highest, and its aging rate is the second lowest among the prefectures. However, the opposite is true for other prefectures. Tokyo has the lowest total fertility and aging rates in Japan. The primary reason for this seemingly paradoxical phenomenon is the migration of large numbers of young people from rural areas to metropolitan areas, such as Tokyo. Particularly, in recent years, the migration of young women to large metropolitan areas has been increasing. As a result, the number of married young women in rural areas, where total fertility rates are high, is declining significantly, and rapid population aging is continuing. This significant population outflow has worsened local economies, creating a vicious cycle that further accelerates the outflow of young people. Ironically, population aging is accelerating in regions where the total fertility rate is relatively high. Rapid population aging is unlikely to proceed without out-migration. There is a growing concern that if the outflow of young people continues, it will become difficult to maintain social community life in many rural areas where population decline, and aging are becoming more serious. Mr. Ishiba has long advocated the need to revitalize local economies, even before he became Prime Minister. In his previous statements, he emphasized that revitalizing local economies and increasing their growth potential would be the cornerstone for Japan to achieve sustainable growth. Soon after assuming office as Prime Minister, he announced various specific policies to revitalize local economies, emphasizing the importance of increasing the growth potential of local economies by correcting the concentration in Tokyo. One measure is to create incentives to encourage companies to establish new operations in local economies. The other measures aimed to create “digitized local cities,” attract foreign tourists to local cities, and expand systems for green tourism and workcations. These measures are promising reforms that can help local economies become self- sustaining.

However, the election results raise serious concerns that these measures will fall into a populist approach to win temporary support from voters and that a conventional, backward-looking approach of bailing out declining regions by distributing unproductive subsidies will prevail. In the past, the Japanese government continued to expand temporary benefits and subsidies to local economies that had failed to increase their growth potential. Against this backdrop, Prime Minister Ishiba‘s initial announcement, which rejected the conventional approach, is desirable as it focused on increasing the industrial competitiveness of local economies. Irrespective of the number of seats the LDP loses, he should not abandon this desirable policy principle.

This photo taken on October 21, shows puppets in the village of Ichinono, one of the "puppet villages" in Japan created to ease the lonesome feelings due to depopulation, in the city of Tamba-Sasayama, Hyogo... More PHILIP FONG/AFP VIA GETTY IMAGES

Although this need has been pointed out repeatedly, we failed to correct the concentration in Tokyo because of insufficient efforts to promote industries in the local economies. The lack of attractive industries in local economies has led to the exodus of young people to Tokyo and other metropolitan areas, further reducing the competitiveness of local economies and increasing the outflow of young people. We need to break this vicious cycle through fundamental structural reforms of local economies. Even amid the political turmoil, the Ishiba government should revitalize local economies by successfully linking various industrial policies with regional development. Instead of the conventional “scattergun” approach, it is necessary to realize efficient industrial upgrading and make local economies attractive in accordance with the specific circumstances of each region. If more high-wage jobs are created in the regions, the population outflow from the regions will decrease and the population inflow to the regions may increase.

Revitalizing local economies is an important policy agenda not only for stagnant rural economies but also for Tokyo and other large metropolitan areas that have maintained their prosperity by attracting young people. This is because if the declining birthrate and aging population in rural areas become more serious in the future, the influx of young people from these areas will become unsustainable, and the problem of the declining birthrate and aging population will eventually become serious in metropolitan areas.

Metropolitan areas such as Tokyo have low total fertility rates. Therefore, as soon as they cannot have migration of young people from rural areas, they will experience drastic decline in young population and accelerate population aging.

According to a government estimate, if the drastic reforms are not implemented, the population of metropolitan areas will decline by approximately 30% by 2060.

Unfortunately, “democracy” made the Ishiba government highly unstable after the election. However, this was not because of its economic policies but because of the slush fund scandal involving LDP members. To implement desirable economic policies, both ruling and opposition parties should not fall into a populist approach. They should seriously discuss the concrete implementation of local economic revitalization to change the structures of the Japanese economy from medium- to long-term perspectives.

정국 혼란 속 이시바 정부의 경제 정책이 나아갈 길

일본 집권 자민당이 10월 27일 치러진 중의원(하원) 선거에서 많은 의석을 잃었다. 지난 10월 1일에 선출된 이시바 시게루 일본 총리는 공명당과 연립여당을 구성했음에도 과반 의석 확보에 실패했다. 자민당이 중의원에서 과반 의석을 확보하지 못한 것은 15년 만이다. 앞으로 일본의 정치적 혼란은 불가피할 것이다.

자민당의 가장 큰 패인은 자민당 의원들이 연루된 비자금 스캔들이다. 선거 결과로 볼 때, 중의원에서 의석수를 크게 늘린 야권이 이시바 정부에 대한 공세 수위를 높일 것으로 보인다.

일본 경제가 지속적인 성장을 위해 구조 개혁을 해야 하는 상황에서 정치적 혼란이 개혁을 늦출 수 있다는 우려의 목소리가 커지고 있다. 이시바 총리가 집권 직후 발표한 경제 정책의 한 축은 “지역 경제 활성화”였다. 일본은 노년층 증가와 생산가능인구 감소로 인해 앞으로 공적 자금과 경제 성장이 심각하게 위축될 것으로 예상된다. 이 문제는 비도시지역에서 특히 두드러진다. 농촌은 출생률이 감소하고 있으며, 인구 고령화도 도시 지역보다 훨씬 빨리 진행되고 있기 때문이다. 이 추세가 이어진다면, 비도시지역 인구는 2060년까지 약 40% 줄어들어 지방정부 네 곳 중 한 곳은 행정 기능을 제대로 수행하기 어려워질 것이다.

인구가 급격히 감소하면 일손 부족으로 잠재 성장률이 하락할 뿐 더러 시장 규모가 작아지면서 총수요도 줄어든다. 빠른 인구 고령화는 이런 지역의 생산가능인구에 큰 재정적 부담을 떠안긴다. 지역 경제가 대대적인 구조 개혁으로 출생률 감소와 인구 고령화를 막지 못한다면, 장기적 침체 국면을 맞을 것이고, 일본 경제 역시 심각한 타격을 입을 것이다. 이시바 총리의 “지역 경제 활성화” 정책은 지역 경제를 뿌리부터 개혁해 지속 가능하며 균형 잡힌 성장을 달성하기 위해 수립된 것으로서 일본이 하루속히 다뤄야 할 매우 중요한 정책 현안이다.

일본의 출생률 감소와 인구 고령화를 이야기할 때 드러나는 모순적인 현상이 있다. 비교적 출생률이 높은 비도시지역이 출생률이 낮은 대도시보다 고령화 속도가 빠르다는 사실이다. 예를 들어, 일본의 여러 현을 비교해 보면, 합계출산율(여성이 평생 낳는 평균 출생아 수)과 인구 고령화율 간에 양의 상관관계가 나타난다. 이론적으로는 합계출산율이 높은 지역이 낮은 지역보다 당연히 아동 수가 많고 고령화율이 낮아야 한다. 오키나와현은 혼슈에서 멀리 떨어진 현으로 이런 자연스런 특성을 가지고 있다. 즉 현 중에서 합계출산율은 가장 높고 고령화율은 두 번째로 낮다. 그런데 다른 현에서는 그 반대 현상이 벌어지고 있는 것이다. 도쿄는 일본에서 합계출산율과 고령화율이 가장 낮다.

이 현상은 언뜻 모순적으로 보인다.

최근 몇 년 사이 젊은 세대가 농촌 지역을 떠나 도쿄와 같은 대도시권으로 대거 이주한 것이 주된 요인이다. 특히 젊은 여성의 대도시권 이주가 증가하고 있다. 그 결과, 합계출산율이 높은 농촌 지역에서 젊은 기혼 여성 수가 현저히 줄어들고, 인구 고령화가 빠르게 진행되고 있다. 이런 대규모 인구 이탈은 지역 경제를 악화시키고, 다시 청년층의 유출을 가속하는 악순환을 만든다. 아이러니하게도, 합계출산율이 비교적 높은 지역에서 인구 고령화 속도가 빨라지고 있는 것이다. 인구 유출이 없다면 인구 고령화가 빠르게 진행될 가능성은 작다. 젊은 사람들이 계속 외지로 떠나면, 인구가 줄어드는 비도시지역에서 더 이상 사회생활을 유지하기가 힘들 수 있다는 우려가 커지면서, 인구 고령화는 한층 심각해지고 있다.

이시바 총리는 집권 전부터 오랫동안 지역 경제 살리기를 주장해 왔다. 과거 그는 지역 경제를 되살리고 성장 잠재력을 높여야 이를 발판으로 일본이 지속 가능한 성장을 할 수 있다고 역설하곤 했다. 총리가 된 후에도 얼마 지나지 않아 지역 경제를 부흥할 다양한 세부 정책을 내놓았고, 도쿄의 집중 현상을 해소해 지역 경제의 성장 잠재력을 끌어올려야 한다고 역설했다. 한가지 대책은 기업에 인센티브를 주어 지역에 새 사업장을 열도록 유도하는 것이다. 또 다른 대책은 “지방 도시를 디지털화”하는 것이다. 이를 통해 지방 도시에 외국인 관광객을 유치하고, 농촌 관광(green tourism)과 워케이션(workation, 일과 휴가의 합성어)을 위한 제도를 확대한다. 이런 일련의 대책은 지역 경제의 자립도를 높이는 데 도움이 될 수 있는 긍정적인 개혁이다.

그러나 선거 결과를 보면 무척 걱정스럽다. 이런 대책이 유권자들의 반짝 지지를 얻으려는 포퓰리즘으로 전락하고, 쇠락하는 지방을 성과 없는 보조금 퍼주기로 구제하는 식의 고루하고 후진적인 태도가 퍼질 수 있기 때문이다. 과거 일본 정부는 성장 잠재력을 높이지 못한 지역 경제에 일시적 지원과 보조금을 계속 확대하곤 했다. 그런 면에서 기존의 방식을 거부한 이시바 총리의 첫 발표는 지역 경제의 산업 경쟁력 제고에 방점을 찍는다는 점에서 바람직하다. 자민당이 몇 석을 잃었든 간에, 이시바 총리는 이 훌륭한 정책 원칙을 저버려서는 안 된다.

도쿄의 집중 문제를 해결해야 한다는 지적은 여러 차례 있었지만 여태 해결되지 않았다. 지역 산업을 활성화할 만한 노력이 부족했기 때문이다. 지역에 매력적인 산업이 부족하니 수많은 청년이 도쿄를 비롯한 대도시로 빠져나갔고, 지역 경제의 경쟁력이 한층 더 위축되어 청년층 이탈이 더 뚜렷해졌다. 이런 악순환을 끊기 위해서는 지역 경제의 구조를 근본적으로 개혁해야 한다. 정국이 혼란하더라도 이시바 정부는 지역 경제의 부활을 위해 다양한 산업 정책과 지역 개발을 연계해야 한다. 과거의 “마구잡이” 방식에서 탈피해 효율적으로 산업을 업그레이드하고 지역별 상황에 맞춰 지역 경제의 매력도를 높여야 한다.

지방에서 고소득 일자리가 창출된다면, 지방의 인구 유출은 줄어들 것이고, 유입이 늘어날 수도 있다. 지역 경제 활성화는 침체한 농촌 경제뿐 아니라, 청년층 유입으로 번영을 유지해 온 도쿄 등 대도시권에도 중요한 정책 의제다. 미래에 농촌 지역의 출생률 감소와 인구 고령화가 더 심각해지면, 이런 지역 출신의 청년 인구 유입은 지속 불가능해질 것이고, 결국 대도시에서도 출생률 감소와 인구 고령화 문제가 심각해질 것이기 때문이다. 도쿄 같은 대도시는 합계출산율이 낮다. 따라서 농촌에서 젊은 세대가 유입되지 않으면, 대도시에서도 청년 인구가 대폭 감소하고 인구 고령화가 가속화될 것이다.

정부 추정에 따르면, 과감한 개혁이 없을 경우, 대도시권 인구는 2060년까지 약 30% 감소한다고 한다. “민주주의” 탓에 선거 이후 이시바 정부의 국정 운영이 극도로 불안정해진 것은 안타깝다. 그러나 이는 자민당 의원들이 연루된 비자금 스캔들 때문이지 현 정부의 경제 정책 때문이 아니다. 바람직한 경제 정책을 펴기 위해서는 여야 모두 포퓰리즘에 빠지지 말아야 한다. 중장기적으로 일본 경제의 구조를 탈바꿈하기 위해 구체적인 지역 경제 활성화 방안을 진지하게 고민해야 할 때다.