한국은 ‘18도까지만’, 일본은 ‘18도부터’…겨울철 실내 온도 기준, 알고 보니 WHO ‘최저 기준’

입력 2026-11-04 14:10:00 수정 2026-11-04 13:46:42

공공기관 난방 기준은 ‘평균 18도 이하’

근무시간 개인 난방기 사용도 금지

헌재 재판관 3명 “WHO, 안전한 실내 온도는 18도”

일본은 상한 아닌 하한을 17→18도로 상향

[헤럴드경제=장윤우 기자] 한국 공공기관 사무실의 겨울철 난방 기준 ‘평균 18도 이하’는 세계보건기구(WHO)가 추위로부터 건강을 지키는 최저 실내온도로 권고한 18도와 숫자가 같다.

공공기관 기준은 넘지 말아야 할 상한인 데 반해, WHO 권고는 밑돌지 말아야 할 하한이라는 점에서 쓰임이 반대다.

국가법령정보센터에 따르면 기후에너지환경부 고시 ‘공공기관 에너지이용 합리화 추진에 관한 규정’(제2026-111호) 제14조 제1항은 “공공기관은 난방설비 가동 시 평균 18도 이하, 냉방설비 가동 시 평균 28도 이상으로 실내온도를 유지하여야 한다”고 정하고 있다.

학교·도서관·의료기관·어린이집·노인복지시설·대중교통 시설 등 11개 유형은 기관 자체위원회 결정으로 온도를 탄력 운영할 수 있다. 냉난방방식에 따라 평균 실내온도 기준은 2도 범위 이내에서 완화해 적용할 수 있다.

공공기관 종사자는 근무시간 중 개인 난방기도 쓸 수 없다. 같은 규정 제14조 제3항은 “공공기관 종사자는 근무시간(09:00 ~ 18:00)중에는 개인난방기를 사용하여서는 아니된다”고 정하고 있다. 임산부·장애인, 난방설비가 없는 구역 근무자 등이 기관장 승인을 받은 경우만 예외다.

가정에 대한 정부 권고치는 20도다. 기후에너지환경부는 실내온도를 1도 낮추면 에너지 소비가 약 7% 준다고 설명한다. 가정용 20도는 권고되는 수치라 강제력은 없다.

겨울철 난방 18도 배경은?

공공기관 냉난방 온도 기준은 1980년 국무총리 지시(제18호)에서 출발한 것으로 국회 국정감사 등에서 거론됐다.

지식경제부(현 산업통상부·에너지 업무는 기후에너지환경부)는 2011년 1월 ‘긴급에너지 절약 강화지침’을 내고 중앙부처·지방자치단체·공기업 등에 적정 실내온도를 18도 이하로 유지해 달라고 요청했다.

같은 해 7월 ‘공공기관 에너지이용 합리화 추진에 관한 규정’(지식경제부고시 제2011-154호)이 제정됐다. 2012년 2월 8일 개정 때는 근무시간 개인 난방기 사용 금지 조항이 들어갔다.

헌법재판소 2023헌마12 결정문에 따르면 2011년 규정은 “국가, 지방자치단체 등 공공기관의 에너지의 효율적 이용과 온실가스의 배출 저감을 위하여” 제정됐다. 2011~2015년에는 에너지이용합리화법 제7조 제2항에 따른 ‘에너지사용의 제한에 관한 공고’로도 공공기관 난방온도를 평균 18도 이하로 묶었다.

공공기관 18도 기준은 소관 부처가 지식경제부에서 산업통상자원부를 거쳐 기후에너지환경부로 바뀌는 동안 그대로 이어졌다.

서울 여의도환승센터에서 한 시민이 손으로 귀를 감싸며 추위를 견디고 있다. 임세준 기자

대형 민간 건물에도 겨울 온도 기준을 의무로 적용한 때가 있었다.

동력자원부(현 기후에너지환경부)는 1992년 7월 13일부터 에너지이용합리화법 제31조에 따라 전체면적 3000㎡ 이상 업무시설 등 전국 7500여 곳의 냉난방 온도를 겨울 18~20도, 여름 26~28도로 지키게 했다. 기준을 어긴 건물에는 300만원 이하 과태료를 물리기도 했다.

공공기관 18도 기준이 1도 더 내려간 적도 있다. 러시아·우크라이나 전쟁으로 국제 에너지 가격이 치솟자 산업통상자원부(현 산업통상부)는 2022년 10월 11일 ‘공공기관 에너지사용의 제한에 관한 공고’(제2022-766호)를 냈다.

이 공고로 2022년 10월 18일부터 공공기관 난방온도 기준이 평균 17도 이하가 됐다. 그해 9월 30일 비상경제장관회의에서 논의된 에너지 절약 대책은 실내온도를 18도에서 17도로 낮추면 난방 에너지를 6% 아낄 수 있다고 봤다.

17도 원칙이 예외 없이 적용된 기간은 2022년 10월 18일부터 2023년 1월 17일까지 3개월이다.

추위를 호소하는 민원이 이어지자 산업통상자원부는 2023년 1월 13일 공고(제2023-40호)를 고쳐 한파특보 지역과 노후 건물은 기관장 재량으로 기준을 2도 범위에서 완화할 수 있게 했다.

이에 앞서 2023년 1월 5일 한국해양과학기술원·한국항공우주연구원·한국과학기술연구원 등 정부출연연구기관 직원 8명은 17도 규정이 건강권을 침해한다며 헌법소원을 냈다.

헌법재판소는 지난해 결정에서 17도 규정이 이미 효력을 잃어 권리보호 이익이 없다는 이유로 사건을 각하했다. 이미선·김형두·조한창 헌법재판관은 반대의견에서 “세계보건기구(WHO)는 겨울철 일반적인 사람들의 건강을 보호하기 위하여 안전하고 균형 잡힌 실내 온도는 18도라고 하고 있고, 우리나라 질병관리청 역시 겨울철 실내 적정온도를 18~20도로 정하고 있다”고 밝혔다.

WHO 기준은 ‘최소 18도가 안전’

WHO의 18도는 주택 실내온도의 최저선이다. WHO는 2018년 펴낸 ‘주거와 건강 지침(Housing and Health Guidelines)’에서 주택 실내온도가 추위로 인한 건강 피해를 막을 만큼 높아야 한다고 권고했다.

온대·한랭 기후 지역에서는 최소 18도를 “안전한 실내온도”로 설명하면서 ‘강한 권고’ 등급을 매겼다. 노인·어린이·만성질환자에게는 18도보다 높은 최저온도가 필요할 수 있다는 단서도 달았다.

일본은 WHO 지침을 근거로 사무실이 들어선 건물의 실내온도 하한을 올렸다. 일본 후생노동성은 건축물위생법 시행령을 고쳐 2022년 4월 1일부터 일정 규모 이상 건물의 실내온도 기준을 ‘17도 이상 28도 이하’에서 ‘18도 이상 28도 이하‘로 바꿨다.

후생노동성은 2021년 공개한 보고서에서 “WHO 가이드라인을 고려해 온도 기준을 17도에서 18도로 바꾸는 것이 적절하다”고 밝혔다.

독일도 에너지 위기 때 공공건물 난방에 상한을 뒀다. 독일 연방정부는 ‘단기 에너지공급 안정화 조치에 관한 시행령’으로 2022년 9월부터 2023년 4월까지 공공 비주거 건물 사무실의 최고 실내온도를 19도로 정했다. 19도는 주로 앉아서 하는 가벼운 업무에 적용됐다.

공공기관 온도 기준 개편 논의는 여름 냉방에 쏠려 있다. 지난달 26일 국회 기후에너지환경노동위원회 기후에너지환경부 종합감사에서는 공공기관 냉방 기준 28도를 26도로 낮춰야 한다는 지적이 나왔다.

현행 ‘공공기관 에너지이용 합리화 추진에 관한 규정’에는 겨울철 사무실 종사자의 건강을 위한 최저 실내온도 조항이 없다. 해당 규정의 18도는 넘지 말아야 할 상한으로만 사용되고 있다.