정종철 교육부 차관(오른쪽 두번째)이 24일 세종시티 오송호텔에서 열린 지방 교육재정 제도개선 추진단 발족 및 전문가 토론회에서 발언하고 있다. [교육부 제공]

김학수 한국개발연구원(KDI) 재정사회정책연구부장이 지난해 12월29일 오전 세종시 정부세종청사에서 KDI포커스 ‘지방교육재정교부금, 왜 그리고 어떻게 고쳐야 하나?’ 발표에 앞서 영상을 게시하고 있다. [연합]

초·중·고등학교의 교육비로 사용되는 지방교육재정교부금(이하 교육교부금) 개편안을 놓고 찬반 논란이 일고 있다. 학령인구가 계속 감소하고 있는 만큼, 내국세의 20.79%를 자동 배정하는 방식은 개선이 필요하다는 주장이다. 하지만 학령인구가 줄어든다는 이유 만으로 이를 감축하는 것은 바람직하지 않다는 반론도 만만치 않다.

교육부와 기획재정부 등이 올 4월까지 교육교부금 개편안을 검토하고 나선 가운데, 양측은 각각 ‘지방교육재정 제도 개선’을 위한 전문가 토론회를 열고 맞대응에 나섰다. 40여년의 역사를 지닌 교육교부금 제도를 어떻게 개편하는 것이 바람직할까.

▶교육교부금, 40년 후엔 3배로…학령인구는 절반으로 줄어=교육교부금은 국가가 교육에 필요한 재원을 지방에 지원하는 것으로 시·도교육청 재원의 약 70%를 차지한다. 법에 따라 내국세의 20.79%와 교육세 일부(육아교육지원특별회계 전출 제외)로 재원을 마련한다.

올해 확정된 교육교부금은 65조1000억원으로, 초·중·고 교육비로 사용된다. 경제 성장에 따라 세수는 계속 늘어나므로 학령인구(만 6~17세)가 감소해도 교육교부금은 계속 늘어날 수밖에 없는 구조다.

한국개발연구원(KDI)에 따르면, 2020년 교육교부금은 54조4000억원이지만 2030년에는 80조원, 2040년은 106조2000억원, 2050년 134조1000억원, 2060년에는 164조5000억원으로 증가한다. 2060년에는 2020년에 비해 무려 3배 규모로 커지는 셈이다.

같은 기간 학령인구는 546만명에서 302만명으로 44.7%나 감소한다. 2020년 학령인구는 546만명이었지만, 2030년에는 426만명, 2040년 402만명, 2050년 368만명, 2060년에는 302만명으로 계속 줄어들 전망이다. 결국 약 40년 뒤인 2060년에는 학령인구가 절반 가까이 줄어드는데, 교육교부금은 3배 규모로 더 커지는 셈이다.

한국개발연구원(KDI)은 지난 달 26일 열린 ‘인구구조 변화와 교육재정의 개혁 토론회’에서 이 같은 내용의 ‘지방교육재△정교부금 문제점 및 개선방안’을 발표했다.

김학수 KDI 재정·사회정책연구부장(선임연구위원)은 이 자리에서 “내국세와 연동되는 현 교부금 산정 방식은 학령인구 감소 추이를 반영하지 못하고, 교육분야 내의 재원 배분 및 여타 지출 분야와의 합리적 조정에도 적절하지 않으므로 개편이 시급하다”고 주장했다.

김 부장은 “현행 방식에서는 학생 1인당 평균 교육교부금이 2012년 540만원에서 2020년 1000만원, 2060년에는 5440만원으로 비합리적으로 늘어난다”며 “교부금 사용이 초·중등 교육재정으로 제한돼 초·중등 교육단계에 과대 투자되는 경향이 있다”고 지적했다.

그는 이어 “초·중등 교육비 지출은 세계 최고 수준이나 고등교육 지출은 하위권”이라며 “유치원부터 평생·직업교육까지 생애주기별로 모든 국민에게 종합적 교육서비스를 고르게 제공하는데 지방교육재정교부금 제도가 걸림돌이 되고 있다”고 강조했다.

▶학령인구는 ‘감소’…학급수·교원수는 ‘증가’=하지만 교육부는 학령인구가 감소해도 학교나 학급, 교원 수는 늘어나는 추세라며 교부금 감축에 반대하고 있다.

3일 교육통계연보에 따르면, 학생수(유·초·중·고·특수학교 기준)는 1986년 1020만명을 정점으로 감소하기 시작했다. 이어 2001년 840만명, 2011년 759만명, 2021년에는 593만명으로 35년 만에 거의 절반 수준으로 줄었다.

이에 비해 학급수는 2018년 27만4817개를 정점으로 2019년 소폭 감소하다가 2021년에는 27만1831개로 증가했다. 또 교육재정의 60%가 인건비인 상황에서 교원수는 2001년 37만4204명에서 2021년 49만9308명으로 계속 증가하고 있다.

송기창 숙대 교육학부 교수는 교육부가 지난 달 24일 개최한 ‘지방 교육재정 제도개선 전문가 토론회’에 참석해 “학생수는 감소하고 있지만 이를 곧바로 교육재정 수요 감소로 연결짓는 것은 무리”라며 “교육재정 지출 단위는 학생수가 아닌 학급수이며, 학급에 더 많은 재원을 투입해야 교육과 학생, 교사가 바뀔 수 있다”고 말했다.

▶학급당 학생수, OECD 평균↑…‘과밀학급’이 16.9%=더욱이 전체 학생수는 계속 감소하고 있지만, 우리나라의 학급당 학생수는 여전히 경제협력개발기구(OECD) 평균을 웃돈다.

경제협력개발기구(OECD) 통계사이트에 따르면, 2019년 기준 우리나라 초등학교과 중학교의 학급당 학생수는 각각 약 23명과 약 26명으로, OECD 평균(약 20명, 약 23명) 및 EU22 평균(약 19명, 약 21명) 보다 높은 수준이다. 또 초등학교 교원 1인당 학생수 추이를 살펴보면, 2019년 기준 우리나라와 G20이 약 17명으로, EU22 국가 평균(약 13명)과 OECD 국가 평균(약 15명) 보다 많은 편이다.

중학교 교원 1인당 학생수는 2019년 기준 EU22 국가 평균이 약 11명으로 가장 낮았고, OECD 국가 평균과 우리나라가 약 13명, G20 국가 평균이 약 15명이다.

여기에다 지역간 불균등한 학생수 분포로 여전히 과밀학급이 존재하고 있는 것도 문제로 지적되고 있다.

교육부에 따르면, 전국 초·중·고교에서 학급당 학생수가 28명 이상인 과밀학급은 3만9498개로 전체의 16.9%에 달한다. 또 학급당 학생수가 31명 이상인 초과밀학급도 초등학교 2.1%, 중학교 공립중 22.6%, 사립중 15.6%, 공립일반고 11.8%, 사립일반고 5.3% 등 전체의 8.2%에 달한다.

교육부는 올 1학기까지 총 979개교의 학급 증설을 완료하고, 2024년까지 학급당 28명 이상의 과밀학급 해소를 위해 집중 투자할 계획이다. 전문가들은 미래교육에 대비하기 위해서는 과밀학급 해소를 넘어 학급 규모의 적정화가 필요하다고 보고 있다. 한국교육개발원의 ‘중장기 교원 수급계획 수립 연구’에 따르면, 교원들은 교수학습, 생활지도와 학급경영 등을 고려할 때 효과적인 학급 규모는 초등학교 17.7명, 중학교 19.3명, 일반고 197명, 특성화고 19.4명이라고 응답했다.

이선호 한국교육개발원 실장은 “학생수가 줄어도 지방교육재정 투자를 계속해서 늘려야 한다는 것은 아니지만, 단순한 학생수 감소가 지방교육재정지출 구조에 미치는 영향이 경제계에서 생각하는 것 만큼 영향을 미치지 않을 수 있음을 고려해야 한다”고 주장했다.

윤홍주 춘천교육대 교수는 “교육교부금 개편은 단순히 학령인구 감소만 볼 것이 아니라 유·초·중등교육에 대한 투자 및 재원확보 방안 등과 맞물려 있는 만큼 보다 넓은 시각에서 이뤄져야 한다”라고 말했다.

윤 교수는 이어 “초·중등교육의 경우, 미래교육에 대비한 투자와 함께 여전히 과밀한 학급규모의 적정화에 중점을 둬야 한다”며 “고등학교는 2025년부터 전면 도입 예정인 고교학점제 운영을 위해 교육 인프라 구축, 추가 소요 교원, 교육과정 운영 등 상당한 규모의 투자가 필요해 이를 종합적으로 고려할 필요가 있다”고 강조했다.

장연주 기자