도시재생법 제정 후 6년, 도시재생뉴딜 발표 후 2년이 지났다. 전국 235개 지역에서 국비 지원 사업이 추진되고 있다. 쇠퇴지역은 좀 줄어들었을까? 올해 현재 3488개 읍면동 중 66%가 쇠퇴지역으로 발표됐는데 숫자에 큰 변화는 없다. 전국 30년 이상 노후건축물 비율은 2018년 37.1%로 2014년 35.8%보다 오히려 증가했다. 특히 수도권의 노후건축물은 27.5%인데 반해 지방은 40.8%에 달해 수도권·지방 양극화도 두드러지게 나타나고 있다.

도시재생의 성과를 이런 수치로 단순화하기는 어렵지만 도시재생법에 제시돼 있는 쇠퇴기준을 무시할 수는 없다. 도시재생이 진전될수록 쇠퇴가 더 심화되는 것으로 나타난다면 답은 두가지다. 쇠퇴를 측정하는 방법이 적절치 않거나 재생 방법이 틀렸거나 도시재생에서 도시재생뉴딜로 변경된 2017년 이후도 여전히 사업 실적이 저조하고 속도가 더딘 점에 대한 비판이 확대되고 있다. 도시재생 실행력을 강조한 도시재생뉴딜사업 2018~2019 각 년도 예산 대비 집행률이 평균 약 25%에 불과하다는 것을 보더라도 목표의 수정이나 실행 수단의 조정이 필요하다는 것을 부인하기 어렵다.

도시재생뉴딜로 전환할 때 일자리 창출과 주거지 정비가 강조됐고 계획구역과 사업구역을 분리해 사업 실행력을 높이자고 했던 목소리가 없었던 것은 아니었으나 이것이 활성화지역 소규모화로 절충되면서 빠른 실행력 확보는 사실상 어려운 상황이 됐다. 혹시 도시재생사업의 특성을 감안하지 않은 4~6년짜리 예산 계획이 비현실적인 것은 아닌가? 성과 측정 방법이 예산 집행률 외에 가시화되지 않아 성과가 과소평가되고 있는 것은 아닌가? 지원법적 성격을 갖는 도시재생특별법으로는 구체적 단위 사업을 하기는 어려운 것은 아닐까?

정부는 현행 도시재생이 사업관리체계가 부실하고 계획 중심의 체계이며 지자체가 아직은 도시재생에 대한 이해가 부족해 실질적인 하드웨어 사업들이 효과적으로 진척되지 못하고 있음을 주요 문제로 꼽았다. 학계는 종합사업이 돼야 하는 도시재생임에도 부서간 칸막이가 존재하고 도시재생법과 계획 체계 간 정합성이 부재하며 사업수단도 없고 평가 없이 목표부터 설정하는 오류 등을 그 원인으로 진단하고 있다. 도시재생의 주요 주체 중 하나인 시민사회에서는 주체별 역할이 불명확하고 도시재생현장센터 등 주요 주체들의 근로 조건이 매우 불안정함에도 정부의 조급함이 이를 해결하지 못하고 있다고 비판하고 있다. 사업시행을 담당하는 각 지자체의 개발공사나 중앙정부산하의 토지주택공사는 도시재생은 사업 수단도 공사의 참여 역할도 불투명하며 사업성은 현저히 떨어지는데 해결방안은 없으며 무엇보다 토지 확보가 어렵다는 문제점을 지적한다.

주민이 직접 그 변화를 체감할 수 있고 침체된 지역의 활성화를 실현하기 위해서는 이제 사업 시행 측면에서 문제 진단과 해결 방안을 제시하고 이를 제도화하는 노력이 필요하다. 쇠퇴한 주거지역 주민들의 인터뷰 조사 결과 약 75%에 달하는 주민들이 공동체시설 확충이나 벽화그리기보다는 집과 주거 환경을 개선하는 것이 무엇보다 필요하다고 밝히고 있다. 하지만 우리에겐 이 지역을 정비할 수 있는 별 뾰족한 수단이 없다는 것이 현실이다. 왜냐하면 도시재생만으로는 집을 직접 고치거나 철거라도 해서 주거환경을 개선하는데는 직접적으로 예산을 투입할 수 없는 구조이기 때문이다.

이제 우리는 도시재생과 도시정비가 결합되는 구조를 시급히 강구해야 한다. 원주민이 모두 쫓겨나고 새로운 자본이 지역을 모두 차지해버리는 과거 대규모 철거형 도시정비 사업방식과는 달리 소규모 거점부터 정비 사업을 추진하고 주변지역에 대한 계획적 관리를 병행해 거점 주변으로 도시재생의 물리적 사업을 확산시키는 새로운 재생 모델이 필요하다.

과거 도시재생법이 제정될 당시와 현재 크게 달라진 점은 두 가지다. 첫째는 인구 축소가 실감될 정도로 가파르게 진행되고 있다는 점. 둘째는 현장 곳곳에 도시재생을 이끌어갈 거버넌스 조직이 구성돼 있다는 점이다. 이제는 원주민과 세입자를 무시하고 토지주만의 이익에 따라 용적률 추가 확보를 활용해 대규모 철거 후 고층 아파트를 건설하는 방식의 성장기계형 도시정비는 있어서도 안되고 몇몇 수도권을 제외하고는 성공하기도 어려운 것이 현실이다.

쇠퇴거주지의 큰 골격과 구조는 유지하되 숨통을 틔워주는 생활권 거점의 신속한 개발과 모세혈관격인 도시계획도로의 확보가 전제돼야 한다. 공공이 먼저 주민수요 맞춤형으로 생활SOC 사업을 접목하고, 거점 정비사업을 우선 시행해 쇠퇴주거지역 전체의 순환 정비를 끌어내는 지역밀착형 도시재생사업을 추진할 필요가 있다. 이를 위해서는 도시재생과 도시정비사업의 접목이 가능한 새로운 사업 체계의 도입이 전제돼야 한다.

정비없이 재생하는 것은 어렵다는 것을 우리는 지난 6년간 몸소 겪어왔다. 벽화보다는 벽지를 바꿔달라는 쇠퇴지역 주민들의 목소리를 받아들일 수 있도록 도시재생사업과 정비사업의 콜라보레이션 체계를 마련해야 할 것이다.