오철호 숭실대 행정학과 교수는 “책임총리가 말처럼 운영되지 않은 이유는 법적인 문제가 아니다”며 “운영상에서 대통령과의 역할이 상호 간 설정돼 있지 않았기 때문이다”고 했다. 오 교수는 “헌법상 총리는 대통령을 보좌하는 기능이기에, 대통령이 이를 용인하지 않는다면 말뿐인 총리가 될 수밖에 없다”고 했다.
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실제로 역대총리는 ‘방탄총리’나 ‘대독총리’의 오명을 얻었다. 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 “대부분 총리가 기념사를 대신 읽어주는 대독총리나 정권의 사고가 났을 때 물러나는 방탄 총리에 머물렀다”고 지적했다.
그러나 법에 규정된 국무총리의 권한은 명백하다. 헌법에선 국무위원 제청권(제87조 1항)과 해임건의권(제86조 3항)을 포함한 정부구성권, 행정각부 통할권(제86조 2항) 등을 규정했다. 하지만, 역사적으로 총리가 실질적 권한을 가진 적은 거의 없다.
이러한 오명을 쓰게 된 이유는 단서조항 때문이다. 헌법 제86조 2항을 보면 “국무총리란 대통령의 보좌기관으로서 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통괄하는 권한을 갖는 제2의 최고행정기관을 말한다”고 규정돼 있다. 중요한 것은 ‘대통령의 명을 받아’란 부분이다. 헌법에 규정된 총리의 권한 대부분이 대통령의 ‘명’을 따라 행사하도록 돼있다. 즉, 대통령의 존중이 없다면 총리는 권한 대부분을 잃는다.
이회창 전 한나라당 총재도 김영삼 전 대통령 시절 ‘대쪽총리’로 이름을 떨쳤지만, 결국 대통령과의 의견차이로 자리에서 물러났다. 장 교수는 “이 전 총재가 국무총리로 임명되면서 강한 총리 이미지를 풍겼지만, 결국 대통령과의 갈등이 일어나니 끝났다”며 “총리라는 위치가 대통령의 의중에 따라 언제든 해임할 수 있기에 어쩔 수 없었다”고 했다.
이에 책임총리를 실행하려면 대통령과의 관계를 명확히 해야 한다는 주장이 힘을 얻는다. 오 교수는 “대통령이 총리에게 얼마나 권한을 줄지 인식해야 한다”며 “대통령이 강력한 의지를 표현하고, 정확히 어떤 일을 맡길지 국민에게 공포해야 한다. 그렇게 하면 대통령 스스로에게도 구속력이 생긴다”고 했다.
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