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  • [세상속으로-최영진 중앙대 정치국제학과 교수]4년 중임제의 간과된 해악

  • 기사입력 2018-02-14 11:01
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개헌의 주사위가 던져졌다. 지난 7일 대통령 직속 정책기획위원회 정해구 위원장은 기자회견을 열고 3월 중순까지는 개헌안을 마련하겠다고 발표했다.

너무 서두른다는 지적이 많지만 그동안 개헌논의가 지속적으로 이루어져왔다는 점을 감안하면 불가능한 일은 아니라고 본다. 국회의 개헌논의는 이미 19대 국회부터 진행되었고 20대 국회에서도 헌법개정특별위원회가 구성되어 논의를 계속해왔다. 지난달에는 구체적인 개헌 시안을 담고 있는 특위 보고서가 발표되기도 했다. 국회 차원의 개헌 논의는 어느 정도 이루어져온 셈이다.

개헌하자는 국민의 여론도 높다. 70% 이상의 국민들이 개헌에 찬성하고 있다. 문제는 개헌의 내용이다. 문재인 대통령도 밝혔듯이 지방분권 개헌에 대해서는 국민적 합의가 존재하지만 기본권이나 정부형태(권력구조)에 대해서는 여론이 분분한 실정이다.

특히 정부형태에 대해서 대통령 4년 중임제에 대한 지지가 40%대로 가장 높지만 이 정도 여론으로 국민적 합의를 이루었다고 말하기 힘들다.

더 중요한 문제는 4년 중임제가 우리가 기대하는 효과를 가져올 것인가에 대한 우려이다. 필자는 수년전 “개헌주장은 타당한가? 4년 중임제에 대한 비판적 검토”라는 논문을 발표한 적이 있다. 4년 중임제를 반대 한다기보다 더 엄중하고 실증적인 개헌논의를 위한 ‘의도적 악역(devil‘s advocate)’이었다.

개헌작업이 구체적으로 이루어지고 있는 지금 당시 질문을 다시 던지지 않을 수 없다. 하나는 4년 중임제는 현 5년 단임제 정부의 문제를 해결할 수 있을 것인가? 그리고 4년 중임제의 부작용을 어떻게 해결할 것인가?라는 것이다.

현재 5년 단임제의 가장 큰 골칫거리는 대통령과 국회의 선거주기가 맞지 않는다는 점이다. 계속해서 분점정부(여소야대)가 등장하는 것도 선거주기의 불일치에서 나타나는 문제다. 선거주기를 맞춘다면 동반선거를 통해 여당이 국정주도력을 확실하게 장악하는 상황을 기대할 수 있을 것이다.

그러나 우리 선거역사가 보여주듯이 그렇게 될 가능성은 크지 않다. 18대 총선은 사실상 예외적인 사례였다. 더 중요한 사실은 단점정부(여대야소)라 해서 국정운영을 더 잘 했다는 실증적 근거가 없다. 탄핵열풍으로 다수당이 되었던 열린우리당의 국회는 교착과 파행의 연속이었다. 국회의 책임성을 확보하기 위해서는 4년 단임제 정부형태를 위해서는 국회의원 임기를 2년으로 줄이는 것을 심각하게 고민해야 한다. 대통령과 국회의 책임성을 강화할 수 있는 가장 좋은 방법이다.

사실 더 심각한 문제는 중임제의 간과된 해악에 있다. 4년 중임제는 이를 통해 대통령의 책임성과 행정부에 대한 통제력을 강화할 수 있을 거란 기대를 담고 있지만 ‘재선의 욕망’이 가져올 위험성 또한 적지 않다.

제왕적 대통령제의 그림자가 짙게 드려워진 한국 권력구조에서 집권세력의 재집권 프로젝트가 가져올 파행을 염려하는 것이다. 과거 정부에서 벌어졌던 노골적인 선거개입은 일어나지 않더라도 현실정치의 속성상 재선의 가능성을 높이기 위한 노력이 전개될 것이다.

재선을 앞둔 시기에는 국정운영의 공정성과 정당성이 끝임없이 의심받게 될 것이다. 사정기관의 공정한 조사활동 조차 정략적인 것으로 곡해될 가능성도 높다. 이는 중임제에 대한 기대와 달리 국정운영의 공정성과 정당성을 약화시키면서 체제의 불안을 야기하는 원인이 될 수 있다는 점을 간과해서는 안된다.

문재인 정부가 그럴 것이라고 생각하지 않는다. 그러나 권력을 유지하고자 하는 현실정치의 욕망을 부정할 수 없다. 재선을 위한 노력이 대통령제의 책임성을 강화하는 효과가 있겠지만, 과도한 재선의 결의가 가져올 수 있는 현실정치의 해악에 대처할 방안을 강구해야 한다. 그렇지 않는다면 지역패권 정당의 장기집권을 초래할지도 모른다. 유념하고 또 유념해야 할 일이다.
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