▶전작권 언제 발동하나? = 우선 전작권과 작전권을 구별해야 한다. 작전권은 평시작전통제권과 전시작전통제권으로 나뉘며, 전작권은 전시작전통제권의 준말이다. 현재 평시작전통제권은 한국군 합참의장에 있다. 전작권은 한미연합사령관에 있다. 즉, 전시엔 한미연합사령관이 작전통제권을 쥐고 있다는 뜻이다.
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| 사진제공=국방부 |
평시에 합참의장이 가진 작전통제권이 ‘전시’로 판단, 미군 측으로 넘어가는 기준은 방어준비태세(데프콘, DEFCON)가 ‘4’에서 ‘3’으로 격상될 때다. 데프콘은 1~5단계가 있는데, 4단계는 ‘군사개입 가능성은 없으나 경계 강화태세’로, 한국은 휴전협정 이후 상시 4단계 발령 상태다. 3단계는 준비태세 강화ㆍ전군 외출금지 등의 단계다. 전군에 탄약을 지급하는 2단계의 직전 단계다.
여기서 주목해야 할 건 ‘국지전’이다. 데프콘과 별개로 한국군은 ‘진돗개’를 발령하는데, 진돗개는 ‘국지도발’ 대비태세다. 즉, 진돗개는 국지도발에 따른 대응단계이고 데프콘은 말 그대로 전면전에 따른 대응태세다. 때문에 국지전이 발발하면 진돗개 발령이 이뤄지지만, 데프콘이 격상되진 않는 경우가 많다. 2010년 북한군의 연평도 포격만 해도 ‘진돗개 하나’가 발령됐으나 ‘데프콘 4’는 유지됐다. 전작권 기준으로 볼 때 국지전은 ‘평시’에 속한다는 의미다. 양욱 한국국방안보포럼 수석연구위원은 “국지전에선 우리 군 능력만으로도 대응할 수 있지만, 전시가 되면 핵위협까지 가는 상황에서 미군이 주도해야 한다는 인식 하에 마련된 것”이라고 설명했다.
▶전작권 환수, 전환? = 전작권을 두고 전환, 환수 등의 용어가 혼재돼 있다. 참여정부는 전작권을 환수로, 이명박ㆍ박근혜 정부는 전환으로 표현한 탓이다. 문재인 대통령은 최근 국군의 날 기념사에서 “전작권 조기 환수”라고 표현했다. 참여정부는 당시 ‘환수’라 표현하며 “이승만 대통령이 맥아더 유엔군사령관에게 작전지휘권을 이양한 것을 되찾는 것이며 1994년 평시 작통권 협의 시에도 ‘환수’란 용어를 사용했다”는 이유를 들었다. 현 청와대 역시 이 같은 이유로 ‘환수’란 표현을 쓰고 있다.
‘전환’이란 건 전작권 개념으로 볼 때 상대적으로 소폭의 변화를 의미한다. 현 한미연합체계를 최대한 유지하되, 통제권만 이양한다는 의미를 담고 있기 때문이다. 양 연구위원은 “전환이라 표현하는 이유는 기존 한미연합사령부란 틀이 유지된 채 좀 더 임무를 구체화하는 것이고 틀이 유지된 채 통제권만 바뀌면 ‘전환’이 되는 게 아니냐는 데에 있다”고 했다. 즉, 환수는 군사주권 회복을 좀 더 강조하고 전환은 한미연합체제의 유지를 강조하는 데에서 오는 차이로도 해석된다.
▶외국 사례는?…NATO와도 日과도 달라 = 한국의 전작권과 유사한 사례로 북대서양조약기구(NATO)가 있다. NATO는 미군 장성으로 임명되는 나토군 사령관이 각 회원국을 작전통제해 연합작전을 수행한다. 개념적 측면에선 한미 연합체제와 유사하다.
차이점은 작전통제권 위임 범위가 한정돼 있다는 점이다. 나토 사령부는 파견 병력 등을 각국에 요청하고, 각국은 이 병력에 한해 전작권을 위임하게 된다. 또 필요하면 거부권을 행사할 수도 있다.
일본은 자위대의 통제권을 모두 일본군이 갖고 있고 미일 연합사령부라는 체계도 없다. 하지만 미일 군사동맹이 굳건하다는 점에서 전작권 조기환수의 근거로 인용되기도 한다. 하지만, 일본은 이처럼 보이는 형식과 달리 실제 일선의 운영 체계나 작전 결정 등에 있어선 한국보다 더 미국의 ‘보이지 않은’ 통제 하에 있다는 지적도 있다. 독립적 운영으로 보자면, 현실적으로 한국의 운신 폭이 더 넓다는 의미다. 전작권 조기환수를 시기상조라 보는 반론에선, 이 같은 이유로 전작권 환수란 형식에 너무 얽매이다 오히려 실리만 잃을 수 있다고 주장한다.
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